王丹莉：新中国西部开发战略的历史演进与未来趋势分析

国粮

王丹莉（中国社会科学院当代中国研究所）

  引言：新中国西部开发战略的历史演进

  党的十九大报告提到“不平衡不充分”这个基本矛盾，其中区域发展不平衡是一个重要的不平衡。包括新疆、西藏、青海、甘肃、贵州、云南、内蒙古、广西、四川等边疆省份发展相对落后，其中新疆、西藏、内蒙古等西部地区（尤其是边疆民族地区）的可持续发展，是影响我国经济社会发展极其关键的因素之一。东西部关系问题一直是新中国布局国家经济发展时重点考虑的核心问题。新中国70余年来，区域发展战略经历了从均衡发展战略到非均衡发展战略再到区域协调发展战略的历史演变（王曙光等，2019）。

  从新中国成立之初的50年代到70年代末期，基于整个中国未来发展战略考虑，国家一直注重发展中西部地区，始终为实现中西部地区的工业化和现代化，实现各区域的均衡发展而努力。东部沿海和中西部内地经济发展不平衡是中国经济发展过程中长期形成的特征之一。新中国建立之后，一开始就要改变这样一个畸轻畸重的区域发展现状，而采取区域均衡的发展战略（王曙光，2000）。

  1949～1979年间，中国逐渐形成重点发展内地，推进区域平衡发展的战略，实现了中国区域经济发展战略的一次大转折。全国划分为沿海和内地两大经济地带，而侧重发展内地。这里面一个极为重要的考虑就是战备。新中国的前三十年，由于持续的西部开发尤其是六十年代开始的大规模三线建设，西部的经济社会发展尤其是现代工业体系的发展进入了一个崭新的历史阶段，彻底改变了中国的经济和工业的整体格局。改革开放之后，沿海和内地都有所发展，但是在梯度开发战略下东西部的差距有所扩大，要素由西部向东部的单向流动在一定程度上影响了西部的发展。1999年中央提出西部大开发计划，开启了西部经济社会发展的新篇章，西部地区的发展加速，东西部不均衡的格局有所改善。2020年中央提出《新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，标志着西部大开发将以新的体制机制，迈向一个新的历史阶段。

  本文试图对新中国70余年的西部开发战略进行系统性的历史梳理，将其分为三个阶段：西部大开发1.0版以“三线建设”为核心，乃是工业化初期赶超战略下的政府主导的西部开发模式；西部大开发2.0版以1999年开启“西部大开发战略”为核心，乃是社会主义市场经济体制初步建立时期的西部开发模式；西部大开发3.0版是2020年开启新时代的西部大开发，将以市场和政府关系的重新调整为核心，在深化体制改革和扩大开放的前提下实现西部的高质量可持续发展。本文在梳理三阶段西部开发的背景和特征的基础上，最后一部分提出未来西部开发的若干政策建议。

  一、新中国西部大开发1.0版：工业化初期赶超战略下政府主导的“三线建设”

  提及西部大开发，研究者多会想到世纪之交中央作出的“西部大开发战略”决策及此后的一系列推进举措，但事实上新中国经济发展历程中对于西部地区的大规模开发建设还可以追溯到更早。始于20世纪60年代初的“三线建设”是新中国工业化初期赶超战略下第一次系统地对西部地区的开发建设。1963年，基于对复杂的国际局势的判断，毛泽东提出“我们应当以有可能挨打为出发点来部署我们的工作”，这一指导思想对于第三个和第四个五年计划的制定与实施产生了极其重要的影响。出于战备考虑，在“三五计划”和“四五计划”中，国防工业以及以钢铁、机械为核心的基础工业受到了高度重视。不仅如此，政府工业投资的区域布局也发生了明显的变化，中央开始尝试调整以往工业项目较多集中于东北和东部省份的状况。

  1964年，中央将全国划分为一二三线。“一线主要是指东北和沿海各省；三线是指西南、西北地区，包括云、贵、川、陕、甘、宁、青、晋、豫、鄂、湘十一省，主要是长城以南、京广线以西广大地区；二线是位于一线和三线之间的广大地区，其中的三线称为大三线。”三线地区，特别是西南地区成为此后工业项目建设和政府投资的重点。“三五计划”的一个重要任务是“集中国家的人力、物力、财力，把三线的国防工业，原料、材料、燃料、动力、机械、化学工业，以及交通运输系统逐步建立起来，使三线成为一个初具规模的战略大后方。”

  按照原国家计委的最初安排，“三五计划”政府预计投资总额为850亿元，其中三线地区得到的总投资额为333亿元，远超同一时期分配给一线地区（173亿元）和二线地区（146亿元）的投资额，如果加上后续增加的机动资金，三线的计划总投资额约为360亿元左右。在确定分配给三线地区的333亿元投资中，西南、西北和湘鄂西得到的资金分别为208.3亿元、105.3亿元和19.5亿元，西南地区为重点。“三五计划”时期基本建设投资占全国比重排在前十名的省份中除了黑龙江和辽宁外，其余均为三线省份。“三线建设”的工业项目涵盖领域包括诸多方面，但主要集中在以下五个领域：1.国防工业项目320个，投资63.3亿元，涉及尖端制造、飞机、地面兵器等。2.原材料工业项目126个，投资82.4亿元，涉及钢铁基地、钢铁厂、铜铝加工厂、稀有金属材料厂、铜矿、国防化工厂、化肥厂等。3.燃料动力项目66个，投资51.4亿元，涉及煤炭矿区、火电站、水电站、天然气和石油项目等。4.机械制造项目175个，投资23.7亿元，涉及重机厂、汽车总厂、机床总厂、仪器仪表总厂、电工总厂等。5.铁道项目45个，投资37.5亿元，主要涉及铁路干线、支线、枢纽、机车修制厂及复线和改造配套工程等。此外，还有七十余个轻纺工业、建工、地质、交通、民航和文教卫生等其它部门的项目。

  “三线建设”的工业项目完全是在政府特别是中央政府的主导下推进的。根据1965年中央对于三线建设体制的要求，“凡是在三线一个地区建设的重大综合项目，如以钢铁为中心的攀枝花工业基地的建设、以重庆为中心的常规兵器工业的配套建设，以及铁路建设工程等”，都将采取“以中央主管部为主，负责统一指挥，统一管理，有关各省、市、区和各部门协助进行”的方式。对于中央直属的西南三线建设项目，“所有建设的施工力量、技术力量、设备和材料，由各有关部统一安排，负责解决，并由原国家经委（在国家建委成立后由国家建委）督促检查执行情况。”

  在“三五计划”和“四五计划”期间，政府的计划投资以及各方面资源开始大力向三线地区倾斜。1966～1970年间全国建成投产的基本建设大中型项目合计743个，而三线地区十一省建成投产的基本建设大中型项目394个，占全国项目总数的比重高达53.03%；1971～1975年间，这一比重仍高达50.4%；到第五个五年计划期间，这一比重才有所回落，下降至40.78%（见表1）。对三线地区省份的投资倾斜力度远高于“一五计划”和“二五计划”时期。

  “三线建设”最直接的影响在于带来了新中国工业布局的调整，在中西部地区建立起了相对完备的工业体系，政府投资迅速改变了三线省份的产业结构。新中国成立初期是一个典型的农业国。1952年完成国民经济恢复时第一产业所占比重仍高达50.5%，而三线省份同年第一产业所占的比重更高，多数都超过了60%，第二产业所占比重一般只有十余个百分点。但在“三五计划”和“四五计划”完成后，这一局面彻底改变。1978年，四川、陕西、云南、甘肃等省份第二产业所占的比重已经达到35.51%、51.91%、39.94%、60.31%，和新中国成立初期相比少则增加20余个百分点，多则增加40余个百分点。

  “三线建设”是新中国在工业化启动时期，在特定历史背景特定战略目标下提出的区域发展战略，其工业建设项目多由中央政府直接推动，因为地方政府并不具备如此巨大的资源动员能力。单纯从经济收益的角度来看，三线建设的投入是巨大的，甚至是不计成本的，如果将这些资金投入东部等具有较好工业基础的地方可能带来更大回报。但应当看到的是，从当时的发展来看，三线地区的确是中国工业基础最为薄弱的区域，即使不考虑战备等因素，如果不对其进行奠基式的投资以带动其工业体系成长，那么这些区域与工业发达地区之间的差距将越来越大。新中国对于西部地区的第一次系统性开发带来了三线地区工业发展面貌的改变。现在看来，上世纪五六十年代由于战略原因和国防考虑，要把东部的工业向西部转移，均衡发展中国的区域经济，实际上是非常正确的，为中西部奠定了雄厚的工业基础，一大批西部工业基地和工业城市崛起，彻底改变了中国的工业布局，使西部地区的基础设施和经济社会实现了跨越式发展。当然在这个过程中也有很多教训值得总结，在计划经济条件下单纯由政府推动尤其是中央政府主导的西部开发在一定程度上造成了效率损失。

  二、新中国西部大开发2.0版：新世纪社会主义市场经济体制初步建立背景下的西部开发战略

  1978年以后，中国开启了改革开放的进程，在国家相关政策的支持下，东部沿海地区快速发展起来，为中国经济的增长注入了新的活力。但在这一过程中，中西部地区与东部地区在经济发展水平以及人民生活等方面的差距也日益明显。为了促进区域之间的均衡和协调发展，西部大开发被提上议事日程。1999年，中央提出要实施“西部大开发战略”，当时的国家计委开始酝酿有关西部大开发的政策。1999年11月，中共中央、国务院召开中央经济工作会议，在部署2000年工作时再次强调了实施“西部大开发战略”的重要意义。2000年1月，国务院组成了以朱镕基任组长、温家宝任副组长、国务院和中直19个相关部委主要负责人参加的西部地区开发领导小组。

  根据国务院的规定，西部大开发的政策适用范围，包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古和广西12个省、自治区和直辖市。就地域范围而言，可以看出“西部大开发”涵盖的省份与“三线建设”涵盖的省份有很大程度的重合，重庆（“三线建设”时期，重庆市隶属于四川省）、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海均是当年三线建设的重点，而不同之处在于西部大开发新增加了西藏、新疆、内蒙古和广西四个省份。从财政的角度来看，西藏、新疆、内蒙古和广西有着共同特点：这四个省份由于是边疆少数民族地区且经济相对欠发达，自新中国成立以来一直接受中央财政补助较多，直到改革开放后这些省份仍是中央财政补助的重点，财政自给率相对偏低。

  2001年8月，国务院西部开发办下发《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，进一步强调实施“西部大开发战略”的政策措施除适用于此前提出的12个省、自治区和直辖市外，其他地区的民族自治州(湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州)，在实际工作中也要比照有关政策措施予以照顾。2002年出台的《“十五”西部开发总体规划》中特别指出，“实施西部大开发，要加快少数民族地区经济和社会全面发展，重点支持少数民族地区扶贫开发、牧区建设、民族特需商品生产、边境贸易和经济技术合作、民族教育和民族文化事业发展”。在这一指导思想下，全国5个少数民族自治区和30个少数民族自治州全部被纳入西部开发的范围。因而，“西部大开发战略”的提出与后续推进意味着中央财政进一步加大对整个西部地区以及少数民族地区的投资以及转移支付力度。这一战略的实施同时肩负着加快少数民族地区发展和扶贫开发的任务。

  “西部大开发战略”确立之初，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，中央就已经明确提出要“力争用五到十年的时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展”，一方面要“抓好交通、水利、通信、电网及城市基础设施等重大工程”，另一方面要“加强生态建设和环境保护，有计划有步骤地抓好退耕还林还草等生态工程建设，改善西部地区生产条件和生态环境”，同时，积极调整产业结构，发展科技教育等，使“西部开发有一个良好的开局”。“增加资金投入”是中央提出的推进西部开发的重要政策之一。国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》强调，要“提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例”“对国家新安排的西部地区重大基础设施建设项目，其投资主要由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，不留资金缺口”，同时也鼓励“企业资金投入西部地区重大建设项目”。

  从一开始，西部地区的重大基础设施建设和生态环境保护就是中央政府投资的重点。仅2000～2002年中央财政就发行长期建设国债4500亿元用于西部建设，中央安排的西部地区国债资金占同期国家国债投资总规模的44.8%。资金主要投向农、林、水利，公路、铁路、民航等交通项目，城市基础设施，农村电网建设和改造，扶贫和环保项目，教育、文化、卫生设施等领域。在国债投资的带动下，西部地区的固定资产投资增长率明显提升，甚至高于东部地区。在国家的大力支持下，以“青藏铁路”“退耕还林”“西气东输”为代表的一批对西部地区发展影响深远的重大项目相继启动。自2000年至《西部大开发“十三五”规划》出台之前的2016年，十余年间西部大开发累计建设重点工程300项，投资总额超过6.35万亿元（见表2）。这些重点工程半数以上是与铁路、公路建设有关的交通项目，此外主要涉及大型水利枢纽、污染防治、退耕还林还草、机场建设、能源通信等诸多领域，从而使西部地区的基础设施建设获得了空前的全方位发展。在2017年颁布的《西部大开发“十三五”规划》中，建成现代化交通网络和比较发达的城乡支干交通网络，全面提升民航、水运、通信、环保、管网等设施保障能力，加强水利基础设施，缓解工程性缺水问题等是中央提出的关于完善西部地区基础设施建设的主要目标。

  除了在基础设施建设方面的巨大投入，中央还加大了对西部地区教育、卫生、科技、文化、社会保障等领域的转移支付力度，以改善西部地区基本公共服务滞后的情况。近年来，国务院一直在推进中央与地方之间财政事权和支出责任划分的改革。2018年1月，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这一方案明确将义务教育、学生资助、基本养老保险、基本医疗保障等基本公共服务纳入“中央与地方共同财政事权范围”，并针对这些基本公共服务明确提出了不同档次的中央与地方分担比例，对于经济相对欠发达的地区中央在基本公共服务的供给中将承担更多的份额。同年7月，《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》出台，根据这一方案，对于西部地区12个省基本公共卫生服务的财政支出中央财政将分担80%的份额。2019年5月，国务院印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对于西部地区12个省义务教育中的公用经费保障、校舍安全保障，学生资助中的普通高中免学杂费补助和国家助学金、高校国家助学金等支出，同样由中央负担80%的份额。这远远高出中央财政为其他地区相关支出的负担比例，换言之，中央财政担负了西部地区基本公共服务供给的主要责任。

  与计划经济时期的“三线建设”不同的是，在“西部大开发战略”实施过程中，中央政府更多地强化了对西部地区基础设施、生态建设和基本公共服务供给的财政投入，与此同时，中央政府帮助西部地区发展科技教育、吸引人才，扩大西部地区对内对外开放的力度，鼓励多种所有制经济的健康发展，通过深化西部地区的国有企业改革、价格改革、制定优惠政策等各种方式大力推进西部地区投资环境的改善，但是，政府并不参与企业的投资经营行为。在财税政策方面，政府通过税收减免等政策鼓励个人、企业投资创业和西部优势产业的发展，通过各种措施帮助西部地区招商引资。在金融服务方面，央行加强了对西部地区农村信用社的再贷款支持，加大政策性金融机构对西部地区的中长期贷款支持。2000年国务院首次颁布《中西部地区外商投资优势产业目录》，后来对该目录进行过多次修订，适度放宽限制，不断扩大中西部地区的开放范围和领域，鼓励外资企业在中西部地区投资符合环保要求的劳动密集型产业，从而促进产业的有序承接和转移。2014年，国家发展和改革委员会发布了《西部地区鼓励类产业目录》，分别列出西部12省、市、自治区的新增鼓励类产业。对于政府鼓励发展的产业和项目，投资企业将获得相关的优惠政策。

  2000年前后，正是我国社会主义市场经济体制的初步建立时期，这一历史时期推动下的“西部大开发战略”，不仅注重政府在基础设施建设、工业项目投资、扶贫战略以及教育医疗等公共品供给中的重要作用，同时也意识到市场机制的重要作用，在政策措施上更加注重对微观主体（企业）的激励，更加注重在扩大开放的大背景下实现市场要素的整合。

  三、新中国西部大开发3.0版：全面深化社会主义市场经济体制改革背景下的新型西部开发战略

  新世纪以来“西部大开发战略”的实施，不仅有效地扩大了国内需求，促进了西部地区和少数民族地区经济的发展和社会的全面进步，推动了中国经济结构的战略性调整，同时也为共同富裕的实现、民族团结的增强发挥了重要作用。在政府多年的扶持下，西部地区与东部沿海地区的差距呈现出缩小的趋势。2007年，西部地区的生产总值增速超过了东部，此后连续12年快于东部。1999～2018年，西部地区生产总值占全国的比重由17.9%提高到20.1%，人均地区生产总值从相当于全国平均水平的62.9%提高到75.4%。2012～2018年，西部地区农村贫困发生率累计下降14.4个百分点，由17.6%下降到3.2%。尽管取得了不小的成就，但对西部地区发展的支持和推动仍任重而道远。广大西部地区的发展仍然面临着人才稀缺、部分地区生态环境脆弱、创新能力不足、技术水平落后、产业结构亟待升级等因素的制约，长远来看，它们是西部未来发展必须解决的问题。

  2020年5月，中共中央、国务院发布了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》），而这一意见提出的大背景，乃是我国在十八大、十九大提出进一步深化社会主义市场经济体制改革的关键时期，而这一时期的重要标志是新时代“新型政府市场关系”的构建，努力使市场在资源配置中起到核心作用而使政府在资源配置中起到更好作用。在这一基本方针指导下，新时代西部大开发，也就是新中国西部开发的3.0版，将更加注重深化要素市场化配置改革，更加注重以市场化机制推动西部的可持续高质量发展。

  《指导意见》提出以新发展理念为指引，以供给侧结构性改革为主线，深化市场化改革、扩大高水平开放的总体思路，努力形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，确保到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。《指导意见》强调在市场机制下推动创新体制的形成，提升创新发展能力，支持西部地区在特色优势领域优先布局建设国家级创新平台和大科学装置。加快在西部具

  备条件的地区创建国家自主创新示范区、科技成果转移转示范区等创新载体，并深化东西部科技创新合作，打造协同创新共同体，健全以需求为导向、以企业为主体的产学研一体化创新体制，鼓励各类企业在西部地区设立科技创新公司。其核心思路是以市场化的创新机制，鼓励企业的技术创新，形成以企业为主体的西部发展格局，这就与之前的以政府为主导的西部开发模式形成鲜明对比。《指导意见》还提出构建富有竞争力的现代化产业体系，推动农村一二三产业深度融合，促进农牧业全产业链、价值链转型升级，推动发展现代制造业和战略性新兴产业，发展大数据、人工智能和“智能+”产业，大力发展工业互联网，这些都必须建立在有效的市场机制基础上。因此，新时代的西部开发3.0版，必须推动西部地区的市场机制建设，必须深化和扩大西部的高水平对外开放，同时通过市场化的机制，建立东中西部开放平台对接机制，共建项目孵化、人才培养、市场拓展等服务平台，促进东部地区的要素向西部转移。《指导意见》还特别重视西部地区良好营商环境的构建，提出要深化“放管服”改革，建设服务型政府，强化竞争政策的基础性地位，落实公平竞争审查制度，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，从而形成优化营商环境长效机制。所有这些举措，都是以深化改革与扩大开放为核心，以要素配置机制和经济运行体制的市场化为基础，为西部开发的转型和升级提供制度基础。

  四、结论：完善“市场-政府”协作机制，以深化改革与扩大开放推动西部高质量可持续发展

  从计划经济时期出于特殊战略考虑以政府为主导推动的“三线建设”，到新世纪在社会主义市场经济体制初创时期提出的“西部大开发战略”，再到2020年提出的新时代西部大开发计划，新中国的西部大开发战略随着我国经济体制的转型而不断实现转型升级，呈现出极为明显的阶段性特征。西部大开发的战略转型，其背后是我国工业化阶段的变化、赶超战略的变迁以及区域发展战略的深刻转型，是70多年以来“市场-政府”关系的深刻演变。在社会主义市场经济体制日益完善的新时代，西部大开发战略将以构建新型“市场-政府”关系为切入点，完善西部经济社会发展中的“市场-政府”协作机制，发挥市场和政府各自的比较优势，使西部大开发在兼顾公平和效率的条件下实现高质量可持续发展。在西部大开发3.0版中，要注重以市场化、竞争性的机制引导各类资源和要素的合理有效流动，要广泛运用市场手段，全面完善金融市场、土地交易市场、技术（知识产权）市场、人力资本市场，促进西部的市场发育和市场机制建设，这才是西部大开发的百年大计。政府要在公共产品供给（教育、医疗等）、基础设施建设、生态环境建设、扶贫减贫等政府擅长的领域和政府角色更加重要的领域发挥应有的作用，承担应有的责任，为企业等市场主体发挥作用创造良好条件。但即使是在以上这些政府比较擅长和应该发挥更多作用的领域，也应该以提高效率为原则，适当地、有效地引入市场竞争机制，达到四两拨千斤的作用。尽管基础设施和公共服务确实是影响西部发展的重要因素，然而营商环境建设、市场体系建设、法治环境建设等更是西部欠发达地区的短板，这些方面的大力完善必将为西部大开发的转型提供巨大的动力源泉。因此在新型西部大开发过程中，必须高度注重政府的转型，高度重视区域营商环境的建设，高度重视为企业等市场主体服务体系的构建。

  我们还要在新型西部大开发过程中高度重视信息技术和互联网科技在经济发展和产业转型中的作用。应该看到，在新的信息科技条件下，当前区域经济发展战略面临着一些新情况。资源禀赋的约束已经越来越小，很多地方依靠新的信息技术，克服了原来资源禀赋的约束，实现了超常规发展。信息和互联网技术在经济发展中的作用越来越大，这就提示我们，在考虑区域经济发展战略的时候，要摆脱以往的传统思维，要提升格局，解放思想，依靠新的信息科技实现本区域的战略发展。而由于新技术的出现，区域发展对空间的依赖性越来越小，一些区位优势不佳的地区在新的互联网条件下很有可能获得超常规的发展，开发那些原本难以发展的、不具备比较优势的产业。这都有可能引发区域发展格局的新突破，比如说贵州的大数据云计算产业。以信息科技和互联网技术促进产业转型，实现西部超常规发展，将成为新时代西部大开发的一个重要特点。