宋伟：深化“三块地”改革 激发乡村发展新动能

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宋伟（河南省委党校教授）

　党的十九大提出了乡村振兴战略并做出了一系列重大部署，其中特别强调要以改革的办法解决乡村发展存在的突出问题。作为农业大省、人口大省，我省一些市县结合自身发展现实，在深化农村改革方面进行了试点与尝试，特别是对广大农民最关心、对农村发展影响最直接的“三块地”改革进行了大量探索、取得了显著成效，总结经验向全省推广、针对不足进一步深化改革，对我省乡村经济社会发展具有重大现实意义。
　　深化“三块地”改革是农村生产力与经济社会发展的客观要求
　　农民与土地的关系是关乎乡村经济发展、社会稳定的核心问题。土地是财富之母，广大农民的生产生活均离不开土地，但只有科学合理的、与生产力和经济社会发展要求相适应的土地制度才能够调动广大农民的生产积极性，激发农村经济社会发展活力。家庭联产承包责任制在改革开放初期之所以能够取得巨大成功，就是因为适应了当时机械化水平低、人力畜力为主、大量农民以“人海战术”耕种的生产力发展要求，破除了集体经营对农业生产的禁锢，以分产到户、家庭小规模经营形式调动了农民生产积极性、促进了农业快速发展。经过40多年快速发展，我国农业农村发展水平、环境、条件已经发生深刻变化，深化“三块地”改革成为农村生产力与乡村经济社会发展的客观要求。
　　深化承包地“三权”分置改革是农业生产力发展的客观要求。随着农业机械化程度越来越高，专业化经营的能力越来越强，以小农户为主体、相对“分割”的小规模经营已经影响现代技术、大型装备的应用及规模效应的实现，扩大经营规模的要求越来越迫切。只有进一步深化承包地“三权”分置改革，创新土地承包权、经营权实现形式，实现适度规模经营，才能充分释放现代农业生产手段的技术效率、提高农业经营效益，激发农业经营主体的生产积极性，促进农业高质量发展。
　　深化宅基地“三权”分置改革是提高土地利用率的客观要求。由于工业化城镇化深度推进，农村劳动力进城从事收入更高的非农就业的机会越来越多，大量农村青壮年劳动力已进城务工并带动其供养人口向城市流动与迁移，于是农村常住人口减少，农村空心空巢现象加剧，农村宅基地利用效率下降。土地用起来才能有效率。只有进一步深化宅基地“三权”分置改革，将闲置宅基地盘活并加以利用，才能提高土地利用效率、减少浪费，增加村集体和农民收入。
　　深化农村建设用地制度改革是乡村产业振兴的客观要求。产业振兴是乡村振兴的首要任务，其中既包括农业振兴，也包括非农产业振兴，而非农产业振兴必须使用建设用地。从现状看，乡村非农产业一般规模相对较小，在传统供给模式下通过正规合法途径获得建设用地难度大，非正规乃至非法占地较为普遍，给其生产经营带来较大风险与不确定性，不利于其长远发展。只有深化农村建设用地制度改革，通过增减挂钩、异地置换将分散的、分割的小块建设用地整合起来，才能满足乡村非农产业建设用地需求，支撑乡村产业振兴目标的实现。
　　深化农村“三块地”改革的着力点
　　围绕提高经营规模深化承包地“三权”分置改革。一是扎实开展承包地确权登记颁证工作，做到应确尽确，维护农民土地承包权益，为土地流转创造良好条件。二是以放活经营权为重点，进一步规范土地流转行为、完善土地流转服务体系、提升土地流转质量和效益，引导农村土地经营权有序流转。三是以规范提升农民合作社、培育家庭农场为抓手，积极培育农业产业化联合体，探索土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种、土地银行等多元化新型农业服务模式，发展多种形式适度规模经营，推进小农户与现代农业的有机衔接，增强农业发展内生动力。
　　围绕提高使用效率深化宅基地“三权”分置改革。一是结合宅基地确权登记，在保障户有所居前提下，聚焦“一户多宅”、闲置宅基地等土地低效利用现象，探索有偿使用与腾退。二是在确保农户资格权前提下，因地制宜采取自营、出租、入股等多种方式盘活宅基地使用权，使闲置的农村宅基地和农房能够有效利用，增加村集体和农民收入。三是建立宅基地拆旧复垦指标收储制度，为宅基地改革深入推进和乡村振兴提供保障。四是严格农村宅基地管理，强化对宅基地审批的监管，防止土地占用失控。
　　围绕为非农产业发展供地深化农村集体建设用地制度改革。一是探索创新农村集体建设用地的综合开发利用方式，加大农村闲置和低效利用建设用地的处置、整治力度，最大限度挖掘土地资源，推进土地收储供应，保障产业发展用地。二是结合增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等，多途径整治复垦农村集体建设用地，积极推进节余指标有偿使用，改变农村集体建设用地利用方式。三是落实新《土地法》要求，结合农村建设用地整理，加快推进集体建设用地和农用地基准地价制定，推进集体经营性建设用地入市，化解乡村非农产业用地瓶颈。