史育龙:“十四五”时期城乡融合发展面临五大新挑战

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史育龙（中国城市和小城镇改革发展中心主任）

  城乡之间发展不平衡不充分，不能满足广大农村居民对美好生活的需要，是新时代我国社会主要矛盾的主要表现，也是矛盾的主要方面。习近平总书记在2013年召开的中央城镇化工作会议上指出：“城镇化是现代化的必由之路”，这是经过长期理论和实践探索得出的宝贵结论。2014年发布的《国家新型城镇化规划2014-2020年》，确定了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路。世界不少国家在城镇化过程中都曾经出现过乡村地区的凋敝和衰落，直到今天很多发达国家的农村有完善的基础设施，但依然存在留不住年轻人的问题，可以说如何保持乡村地区的发展活力是各国普遍面临的现代化难题。在我国，即使未来城镇化率达到80%甚至更高水平，仍会有几亿人生活在乡村，因此乡村振兴是关乎这几亿人能否以及以何种方式同步实现现代化的重大问题。“十四五”时期能否在城镇化和乡村振兴上取得突破，对于加快农业农村现代化具有重要意义。
  一、“十四五”时期城乡融合发展面临新的挑战
  “十四五”是全面开启建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，随着国内基础条件和外部环境的深刻变化，促进形成强大国内市场、持续释放内需潜力的重要性日益凸显，进一步彰显城镇化的全局意义。从城乡两大板块的互动关系看，“十四五”面临不少新的特征和挑战：
  （一）人口进城大趋势未变但经济增速放缓影响城镇化进程。2019年我国常住人口达到8.48亿，城镇化率60.6%，但户籍城镇化率只有44.4%。无论与中高等收入组国家平均66.2%的城镇化率，还是从目前我国农业与非农部门劳动生产率相差4倍、城乡人均收入仍有2.64倍的显著差距看，乡村人口进城的大趋势没有根本性变化。但近年来由于经济增长速度换挡，以及产业转型升级带来的机器换人、人工智能等技术进步趋势，对劳动力技能提出了更高要求，劳动者技能与岗位需求不匹配的问题凸显，加之伴随人口出生率持续下降不期而至的快速老龄化，对城镇化速度带来了一定影响。2018年全国农民工总量比上年增加184万人，增速比上年回落1.1个百分点。外出进城的农民工比上年减少204万人，首次出现下降，比上年减少204万人，下降1.5%。
  （二）农业转移人口进城落户和市民化压力增大。为促进农业转移人口实现完整意义上的城镇化，切实提高城镇化质量，《国家新型城镇化规划2014-2020年》提出到2020年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，从2012年17.3个百分点，缩小到15个百分点。为实现这一目标，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口进城落户的方案》。从实际情况看，两个城镇化率的差距从2016年后一直保持在16.2个百分点左右，城镇常住人口与户籍人口的差额已由2016年的2.23亿，扩大到2.27亿人，今年要实现缩小到15个百分点的目标存在不小的困难。
  （三）供需错配导致“两个积极性”不高问题突出。非户籍人口特别是农业转移人口进城落户增长不如预期，主要原因农业转移人口和落户城市都缺乏积极性。对农业转移人口进城落户意愿的各种调查显示，子女入学是最重要的落户收益，但通过已有的居住证制度已基本可以得到解决，同时虽然所有户籍制度改革文件都强调，不得以放弃农村集体经济组织中的各项权益作为进城落户的前置条件，但考虑到新一轮土地承包即将来临，多数农民还是选择在保留户籍的情况下，通过居住证获得城市基本公共服务。与此同时，对农业转移人口来说，就业机会、收入水平和包括义务教育在内的公共服务，存在越往大城市总体质量越高的特点，但落户门槛也随城市规模抬高，由此带来的落户需求与供给的错配，也是导致落户意愿下降的重要原因。对城市政府来说，落户意味着加大医疗、养老等长期的公共服务支出，在不影响当期创造价值的情况下，也缺少吸引更多农业转移人口落户的激励。中央政府出台了“人地钱挂钩”的激励政策，但到2019年中央财政安排的农业转移人口市民化奖励资金规模只有300亿元，力度不足以改变城市政府的选择。特别值得注意的是，近年来出现了越来越多从城市到农村落户的现象，特别在东部沿海发达地区，在临近大城市的郊区更加突出。如浙江德清县2014-2018年户籍人口城镇化率提高0.5个百分点，其中2015-2018年的农村迁城人口2154人，城市迁村人口5394人，多3240人。
  （四）农村人口特别是青壮年劳动力长期大规模外流带来的衰落问题凸显。对于大量农民工持续外流导致农村人口结构变化，而带来的空心村、土地撂荒等衰落现象已经比较严重，特别是在远离中心城市的纯农区、牧区、山区、林区尤为突出，近年来媒体已有大量报道。《半月谈》曾经介绍一个地处闽西南武平县的将军村，该村已形成脐橙、食用菌和百香果三大特色农产品，脐橙基地达到1000亩，且有一个能吸收30多个村民就业的食用菌厂、一个10多个工人的竹器加工厂，在这样一个地处沿海省份，有一定产业支撑的村庄，户籍人口1342人，但常住人口只有120人。2018年，全国1.74亿外出农民工中，1980年以后出生的新生代占比51.5%。这些新生代农民工有相当一部分是出生、成长在城市的第二代第三代农民工，回到农村生活的可能性不大，意味着农村人口结构问题将是一个长期性挑战。
  （五）小城镇发展分化现象十分严重。小城镇是城之尾、乡之头，对农村经济社会发展具有重要作用。经过几十年发展，小城镇已经分化成为少数经济发达的特大镇，以及数量众多的以行政建制镇。2018年全国21297个建制镇中，882个镇区人口超过5万的特大镇，其中5-10万人的镇647个，10-20万人的镇198个，超过20万人的镇37个。就全国而言，既有少数像河北燕郊、广东虎门、长安，以及已经设市的浙江龙港等经济发达的特大镇，也有约占建制镇总量70%的镇区人口不足1万人的小城镇，特别是在偏远地区、边境地区和生态严重退化地区，小城镇人口持续减少问题已经十分突出。
  二、“十四五”促进城乡融合发展的思路
  经过40多年改革开放的迅速发展，我国城乡关系正在发生新的变化，一方面是外出打工特别是进城务工的农民工数量趋于稳定，另一方面，随着乡村基础设施和公共服务水平显著提高，在乡村人口继续保持一定规模进入城市的同时，一些已经进城的农业转移劳动力选择返乡创业，城乡之间人口对流互动明显增多，乡村地区的农业与制造业、服务业融合发展态势日益显著，城市资本也寻求在乡村的投资机会，城乡融合发展、互动发展大势所趋。党的十九大在将乡村振兴战略写入党章的同时，也强调要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》首次提出了城镇化与乡村振兴“双轮驱动”的提法。去年5月，习近平总书记在江西视察时提出“城镇化和乡村振兴互促共生”的重要判断，深刻回答了城镇化与乡村振兴的关系。城镇化与乡村振兴互促共生、双轮驱动，是建设社会主义现代化强国进程中顺应城镇化发展大势、保持乡村发展活力，实现融合互动发展的必然选择。2019年8月，习近平总书记在中央财委第五次会议上提出推动形成优势互补高质量发展的区域经济新格局，特别强调我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，为研究“十四五”时期农业农村现代化问题指明了方向。
  准确把握国内人口、经济发展基础条件和外部发展环境的深刻变化，尊重客观规律，顺应城镇化大趋势，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，协调推进新型城镇化和乡村振兴战略，建立健全促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置的体制机制和政策体系，完善支持农业转移人口市民化的“人地钱挂钩”政策，健全主要依据城市规模配置公共资源的机制，解决非户籍人口进城落户“两个积极性”不高的问题，以小城镇和特色小镇等城镇化载体为重点，合理确定面向现代化的农村居民点布局方案，高效补齐农村基础设施和公共服务短板，鼓励地方探索建立城市人才和工商资本加入农村集体经济组织的规则，为发展壮大乡村产业、巩固脱贫攻坚成果、因地制宜推进乡村振兴做出贡献，进一步释放城镇化对农业农村现代化的发展红利，力争“十四五”时期农业农村现代化取得新的重大突破。
  三、“十四五”促进城乡融合发展的建议
  （一）从农业农村发展大趋势科学确定小城镇的地位和作用。1998年10月十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。这一定位是符合实际的，但后来被简化拔高为“小城镇、大战略”，以小城镇作为中国城镇化乃至经济社会发展的大战略，是不符合实际的，也是赋予其不可承受之重。去年中央1号文件关于农业农村优先发展，以及今年中央1号文件，都未涉及对新时代农村经济社会发展具有重要意义的小城镇问题，建议“十四五”农业农村现代化规划对这一问题作出科学回答，从开启建设社会主义现代化国家新征程、全面促进农业农村优先发展的大局出发，准确设定小城镇在中国农业农村现代化进程中的功能定位，指导各方面有针对性地支持小城镇高质量发展。
  （二）优化调整面向现代化的农村居民点布局方案。顺应发展大势，根据各地区主体功能定位，结合当地自然地理基础、产业发展和基础设施布局，尊重客观规律，考虑国家粮食安全、生态安全和边疆安全，合理优化农村居民点布局。除边境地区外，其他地区引导人口向具备发展条件优势地区集中发展，引导基础设施和公共服务随人口流向供给，做到人定居在哪里，基础设施和公共服务资源就配置到哪里。要提高小城镇规划建设水平，彰显特色风貌，优化生产、生活和生态空间布局，改善人居环境，塑造规模适度、特色鲜明、生态宜居的现代化小城镇。
  （三）探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩制度。根据《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策与体系的意见》精神，在允许农村集体经济组织探索人才加入机制基础上，加大农村集体经营性资产股份合作制改革力度，探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩的可行性，促进更多要素进入农村，保持农村发展活力。
  （四）研究明确收回闲置宅基地和废弃公益性建设用地转为经营性建设用地后上市的操作程序。宅基地是目前农村使用效率最低的资源，也是农业农村现代化建设最可利用的要素。据中国社科院农村发展研究所《中国农村发展报告2018》数据，目前全国农民空置的宅基地可用于整治的有1亿亩左右。目前，全国农村集体建设用地19万平方公里，其中宅基地占70%，以其中30%闲置计算，总量接近6000万亩。无论6000万亩还是1亿亩，对于农业农村现代化都是巨大的支持。建议系统总结土地制度改革试点经验，在拓展深化农村集体经营性建设用地直接入市基础上，鼓励各地探索盘活农村闲置宅基地等土地资源，使其转化为加快农业农村现代化动力的有效路径和操作程序，尽快使其成为促进发展的现实力量。