自贸区新一轮扩容，“双循环”纽带节点作用渐强

国粮

  9月21日，国务院印发了《关于北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》，我国自贸试验区“家族”再添三名新成员。

  至此，我国自贸试验区数量由此前的18个增至21个，彰显了中国推进更高水平对外开放的坚定决心。

  今年中央提出，“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。那么，自贸区在新发展格局中可以发挥怎样的作用？新增自贸试验区方案有何亮点？与以往有何不同？中国是否需要这么多的自贸区？下一步，应如何持续推动自贸区高质量建设？

  自贸区再添新成员，各挑重担开新局

  选北京、湖南、安徽三地增设自贸试验区，并在浙江自贸试验区扩展区域，其背后有何意图？

  商务部副部长王受文9月21日在国新办举行的新闻发布会上介绍，主要基于四点考虑：

  一是服务国家发展战略。北京设自贸试验区有利于推动京津冀协同发展；安徽是为了推动长三角区域一体化；湖南则着眼于中部崛起。

  二是保障产业链供应链安全稳定。北京科技创新动能强劲，湖南装备制造业积淀深厚，安徽新兴产业要素比较活跃，浙江数字经济蓬勃发展。在这4个地区新设或者扩区，将从源头上补链强链、稳链固链，提升产业链供应链先进性、稳定性和竞争力。

  三是深入开展差别化探索。王受文举例说，北京服务业发达，因此北京自贸试验区将在有条件的区域最大限度放宽服务贸易准入限制；湖南自贸试验区着力促进制造业数字化、智能化转型，支持先进制造业高质量发展；安徽自贸试验区通过布局一批基础研究、应用研究的前沿研发平台和基地，努力建设科技创新策源地；浙江数字经济发展突出，所以浙江自贸试验区将加大物联网、工业互联网、人工智能等新型基础设施的建设力度，打造数字经济发展示范区。

  四是建设更高水平开放型经济新体制。从国家整体开放层面考虑，这四地开放水平相对比较高，经济也发达，吸收外资额和进出口额都占全国的五分之一以上。数据显示，去年这4个省市加在一起利用外资额占全国的21.4%，进出口额占全国的21.7%。特别值得一提的是，北京市服务业占北京市GDP的83%。王受文表示，“在四地新设或者扩区，可进一步释放巨大的潜力和发展动能，有助于探索在新形势下建设更高水平开放型经济新体制，推动经济高质量发展。”

  回顾来看，自2013年国家设立上海自贸试验区至今，我国已先后批准18个省区市设立了自贸试验区。此次北京、湖南、安徽自贸试验区的获批，是第七批被批准设立的自贸试验区。毋庸置疑，这些区域都各有特点，并且在我国对外开放中各自承担着不同的任务。

  在采访中，商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任张建平分析指出，北京是京津冀地区经济实力最强、发展水平最高、国际化程度最高的直辖市，在京津冀协同发展的进程中发挥着引领作用，在高科技产业和服务业等支柱产业方面发挥着关键的作用。而湖南和安徽都是中部省份，在中部崛起大战略的实施过程中可以起到支柱作用。这两个省份的共同特点是在新形势下，产业发展的外向度在不断提升，国际贸易规模不断扩大，对外经济依存度也在提升，这些对贸易投资自由化、便利化提出了更高的要求。

  张建平表示，在经济全球化遭遇逆流、世界经济又面临疫情冲击的形势下，此次第七批自贸试验区的推出，充分显示了我国持续推进主动开放的大国自信，以及勇于维护全球贸易投资自由化进程的大国担当。这一战略举措将通过新一轮的体制机制改革创新、先行先试，进一步提升我国贸易投资自由化便利化水平，把握新一轮科技革命带来的战略机遇，推动我国外贸的转型升级和战略性新兴产业的发展。

  实际上，2013年以来，自贸区建设的成功经验，主要通过两种形式进行复制和推广：第一种形式，把已有的自贸试验区在制度创新方面取得的成功经验，在更大范围内复制推广。目前自贸区已经累计有260项制度创新的成果在全国范围内进行复制和推广。第二种形式，自贸试验区要在制度创新方面进行先行先试，不断从广度和深度上拓展自贸试验区的范围。

  国务院参事室自贸试验区建设研究中心研究员、国务院发展研究中心对外经济研究部原部长赵晋平认为，这一次自贸区的扩容，可以从两个层面来理解：第一个层面是从广度上将自贸区的范围进一步拓展，在地域上增加自贸区的范围。在过去几年设置的自贸区名单中，中部地区的自贸区比较少，有观点认为出现了自贸区的中部地区“塌陷”。这一次在安徽、湖南这两个中部地区增加了自贸试验区，改变了目前中部地区自贸试验区布局相对比较小的局面，提高了自贸区覆盖率和影响力。此次北京按照三个片区来布局自贸区，也是在广度上拓展了自贸区的范围，进一步提升了北京在自贸区实践中的地位和影响。

  除了广度层面的扩容，自贸区扩容的第二个层面是深度的扩容。即在原有的自贸试验区已经取得进展的基础上，在某些制度层面进行新的拓展，比如说通过扩区等方式增加自贸区的一些功能。实际上，此次浙江自贸试验区的扩展就是从深度上进行扩容的体现。

  做好自身改革，自贸区应在“双循环”中发挥更好的作用

  中央今年提出，“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。那么，自贸区在新发展格局中可以扮演怎样的角色，发挥怎样的作用？

  赵晋平表示，首先，新发展格局是开放的国内国际双循环。有观点认为，随着外部国际环境变得越来越严峻，中国经济全部要以国内大循环为主，把产业链供应链集中在国内，形成一个闭合的产业链，从而保证产业链的安全和稳定。这其实是一种错误的认识。当然，双循环毫无疑问强调的是以国内大循环为主体。实际上，中国现在已经形成了内需为主导的经济模式。但在很多高端产业领域所需的大量关键技术、零部件、设备还依赖进口，在短期内这些核心短板无法得以弥补。我们应该通过自主创新、努力攻关这些薄弱环节，从而形成一个相对完整的产业链，但仅仅依靠自身的努力是不够的，还必须通过参与国际大循环来弥补和完善薄弱环节，这样才能进一步提升国内大循环产业链和供应链的现代化水平和国际竞争力。

  比如，通过加强国际大循环，和发达国家、跨国公司进行合作，从而获得技术研发的成果和资源。赵晋平指出，从国内外两个市场来看，中国生产的产品有相当一部分依靠国际市场来吸纳，我们也有必要继续拓展国际市场的空间。因此需要继续依靠扩大开放、深化改革，通过开放的国际大循环优化和带动双循环发展格局。

  第二，在双循环格局之下，自贸试验区的作用会明显增强而不是减弱。自贸试验区未来要成为联通国内国际双循环的重要载体和平台。作为载体，自贸区一定会是一个更高水平的开放平台。在这一平台上，可以充分整合国内国际的市场要素。比如，在自贸试验区内，通过更多产业的对外开放，整合国内外人才、资金等各种要素资源。

  第三，自贸区自身要进一步推进改革，从而更好地在双循环格局建设中发挥作用。赵晋平坦言，他在调研中也发现，自贸区设立以来至今，确实存在一些问题，这些问题对于自贸区试验的目的产生了不利的影响。因此，在自贸区建设中要进一步深化改革、扩大开放。

  新自贸区设立有利于保障产业链供应链安全稳定

  在疫情给产业链供应链安全造成不小影响，全球产业链供应链格局加速重构背景下，加快推动科技成果转化为“真金白银”，提升产业链水平、维护产业链安全，成为这次新扩围的自贸试验区最突出的特点之一。

  例如，北京自贸试验区提出，要简化国内生物医药研发主体开展国际合作研发的审批流程；湖南将在创新平台建设、数字经济发展、工业互联网建设、高端装备维修再制造、知识产权保护和运用等方面开展探索试验；安徽更是提出要加快推进科技创新策源地建设，在合肥片区打造具有全球影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心引领区等。

  除了“更新潮”，更开放也是此次新扩围的自贸试验区一大突出特点。

  例如，在金融业开放方面，北京自贸试验区将允许更多外资银行获得证券投资基金托管资格，跨国公司还可以在境内设立符合条件的投资性公司，依法合规设立财务公司。

  此外，北京还将探索赋予中关村科创企业更多跨境金融选择权，在宏观审慎框架下自主决定跨境融资方式、金额和时机等，创新企业外债管理方式，逐步实现中关村国家自主创新示范区非金融企业外债项下完全可兑换。

  再如，湖南自贸试验区放宽了外商投资企业设立投资性公司的申请条件；安徽则提出要探索建立符合国际通行规则的跨国技术转移和知识产权分享机制；浙江自贸试验区允许中资非五星红旗船开展以宁波舟山港为中转的外贸集装箱沿海捎带业务等。

  近年来，开放已成为自贸试验区最鲜明的特点之一。在2020年版自贸试验区投资准入负面清单中，限制或禁止外商投资的只有30项，比2013年上海自贸试验区推出的第一张外资准入负面清单减少了80%。

  用王受文的话说，当前自贸试验区是全国开放水平最高的区域，这些放开的领域绝大部分都在全国放开，带动了全国对外开放，提升了全国对外开放度和透明度。

  新增自贸区均涉及扩大金融领域开放

  值得注意的是，此次公布的北京、湖南和安徽自贸区总体方案，均提到深化金融领域开放创新，扩大金融领域对外开放。

  “这次在安徽、湖南建立开放试点，表明金融领域的开放向内地纵深拓展。”中国人民大学财政金融学院副院长、重阳金融研究院高级研究员赵锡军说。

  商务部研究院国际市场研究所副所长白明发现，此次自贸试验区总体方案都在强调金融为实体经济服务，特别为高端制造业、先进制造业、高端服务业服务，有明确的服务对象。同时，都采取了一系列开放措施，既面向世界，又立足于本地高端产业。

  赵锡军指出，早期开放更多是引进外资、外商，以进行加工出口为基础，给与一定的税收优惠和便利。但随着我国经济发展和对外开放进入新阶段，要求实现高质量开放。高质量开放是全方位综合地考虑开放，特别是制度层面的建设，必须通过开放的试点实践，总结出制度性的开放成果，从而更好地发扬和推广。高质量的发展不仅是对经济规模速度的考量，也是对引进外资技术含量、当地产业升级、可持续发展等多方面综合性质指标的考虑。在高质量开放的前提下，新设立的自贸试验区的金融开放措施与以往不同，明显更注重对高新技术领域、服务领域和人才的支持。

  在白明看来，新的自贸区最大的亮点，主要是在于高科技产业、高科技产品、高科技企业的集聚。

  针对北京、湖南、安徽自贸区采取的金融开放措施，赵锡军认为，新的开放措施，如北京自贸区提出的“开展本外币一体化试点”，考虑到了如何发挥境内境外两个市场、两种资源的作用问题。“从金融角度来讲，这也是拓展开放领域更加关键的做法，体现了我们双向开放的特点。但这对管理上会有更高的要求，在操作上需更加细致，对风险点的控制要设计得更加合理，对可能带来的利弊影响也需分析得更加透彻。从这个角度讲，这体现了更高质量开放特点的举措，对管理和运行方面，也带来更高的要求和挑战。”

  下一步如何持续推动自贸区高质量建设

  当前，全国自贸试验区可谓是“遍地开花”。也有不少人疑惑，中国现在需要有这么多的自贸区吗？下一步，自贸试验区将走向何方？

  国家发改委对外经济研究所新兴经济体研究室副主任李大伟认为，中国改革开放的经验表明，在实施重大改革开放任务之前，选择合适的地区进行先行先试，对提升政策创新精准度、降低风险具有非常明显的作用。今后，自贸试验区应当以“边境后”规制改革创新为核心，促进更大力度的投资、贸易、金融自由化便利化和新兴业态发展，打造新时代制度型开放的规则引领区、压力测试区和国际对标区。

  也有专家指出，自贸试验区今后应更加注重提高制度创新的针对性，确保新政策务实管用，让人们有“获得感”。比如，可考虑对标世界银行营商环境评价指标体系，努力建设国际一流的营商环境，切实降低企业的运营成本。此外，还应更加注重各个自贸试验区的分工协作，让它们既能充分发挥各自优势，又能加强协作、互学互鉴，彼此“补台”而不是相互“拆台”。

  谈及下一步如何推动自贸区高质量建设，张建平提出了四点建议：

  一是自贸试验区的法治建设是最为关键的环节。只有按照国家法治建设的要求，不断完善自贸试验区这个新生事物的法治体系，企业和相关的管理部门才能依法进行推进。

  二是要按照国家的要求简政放权，从过去的事前监管切换到事中事后的监管。通过加快实施“多证合一”“两单合一”等措施，切实降低企业营商成本，提升企业的经营效率。在这个过程中，一定要塑造政府服务企业的新型政企关系，尽量减少对企业的直接干预。

  三是在自贸试验区运行和经验复制推广的过程中，要和相关行业积极协作。目前新一轮的扩大开放已经开始，但是大门打开之后，行业内部仍然存在一些“玻璃门”和“弹簧门”等条件限制，因此，在这些方面也要与时俱进地进行改革和开放。

  四是自贸试验区要探索建立新型的行业商协会管理体制机制。目前来看，中国的商协会组织在协助企业开拓市场、分享信息、识别风险、有效促进企业走出去等方面还任重道远，希望商协会能够以市场为导向，发挥越来越重要的作用。（来源：《中国发展观察》2020年第18期；本刊记者：张倪）