张锐昕：基层治理数字化转型亟待破解的三个瓶颈

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张锐昕（大连理工大学人文与社会科学学部公共管理系教授）

  在基层治理数字化转型中，对于其“质”和“量”的关注和研究都是非常重要的。面对基层治理数字化难、转型难以及取得实效难等问题，查摆影响其数字化转型及取得实效的主要瓶颈问题，可为提高基层治理绩效、减轻基层治理负担找准切入点和突破口。
  数据观念瓶颈
  党的十九届四中全会将“数据”与“劳动、资本、土地、知识、技术、管理”并列为生产要素参与分配。作为国家治理的工具，数字（据）和信息处理及其利用的过程决定了治理效果。对于基层治理数字化而言，数据是其赖以存续的基本资源和条件，必须重视数据价值，整合数据资源，深挖数据潜能，突破现有数据观念瓶颈。
  大数据的复杂性，决定了保证其“质”的困难度。数据的“质”体现在数据可用、能用和被善用等方面。基层治理必须树立正确的数据观念，即数据不只要全面、准确、具有时效性，还需要可用、能用和被善用，惟有如此，才能有效发挥其作为资源和财富的作用，进而使其产生实际价值。数据可用，意味着它具有全面性、准确性和时效性，能够真实模拟与还原现实治理场景，助力实现良治；数据能用，意味着其稳定性、安全性、可靠性、可信性、可删除性能够得到有效保障，包括得到技术上、管理上和法治上的保障；数据被善用，则指数据拥有者能够科学地利用、合理地应用、守规地交换和便利地分享数据，在利用、应用、交换和分享数据过程中不可泄露敏感数据，不能侵害数据所有者的利益，不能使参与基层治理的组织和个人因为拥有数据、使用数据或管理数据而面临安全风险并承担过重的治理成本。
  大数据像洪水，惟有善加疏导和利用，使之成为“有‘质’的量”，方可造福各方，反之，倘若大数据裹挟虚假信息过多，就有可能演变成为数据灾难，危及组织和个人的生命、财产、声誉等安全。目前，在基层治理中，与互联网企业相比，公共部门不具备拥有绝大多数数据资源的优势，加上数据的采集、存储、管理、分析、判断、反馈和决策等能力先天不足，学习与培训又跟不上，导致其维持自身所拥有数据资源的可用、能用和被善用都要依赖于互联网企业。此外，公共部门要从大数据中发现规律、建立规则、寻找机会、战胜挑战，也需要借助学界和企业界的力量。因此，大数据之于公共部门，目前还只限于“浅用”，还达不到“深耕”与“深养”的程度。公共部门，特别是政府，在现实世界中具有的管理、管制信息资源的优势在虚拟世界中将难以有效施展，加之与大数据和互联网相关的法治建设还相对滞后，人们的信息素养亟待提高，社会信用体系建设还需健全完善，这些难题若无法解决，将使得公共部门与其服务对象之间的信息不对称现象越来越严重，基层治理数字化转型所遭遇的“用”和“养”数据等瓶颈问题短期内将难以得到有效解决。
  基础条件瓶颈
  基层治理数字化建设能否成功，取决于基层政府规划、开发和建设的基层治理平台及系统能否与其在现实世界中的参照物，即相应的基层治理体系，达成双轨制运行、协作性连接和分步式协同；取决于不同的治理主体对基层治理平台、系统及其可用的功能和数据资源的价值判断和应用取向的一致性和包容性程度；也取决于其所依靠的现有基层治理体系本身的先进性及其两者之间的连通性，还有采用的容错机制的可用性与成熟度。基层组织必须面对的现实是，基层治理数字化建设不只需要解决技术问题，还需要解决基层治理体系自身的革新问题。
  虚拟世界中的“基层治理”是对现实世界中的基层治理进行模拟的结果，因其难以避免虚拟化过程中发生的异化，其与现实世界中的真实对照物的运作过程和治理结果虽殊途同归，但采用的治理形式与作用机制却有所不同，明显地带有人工的痕迹并具有整合特质。与现实世界中的基层治理相比，虚拟世界中的“基层治理”更开放、透明，拥有更广泛的参与主体，更具动员性，且主体身份难识别，实施监管的难度更大。然而，虚拟世界中的“基层治理”终究还是建基于现实世界中的基层治理主体及其相互关系、权力、责任、信用和能力之上，需要现实世界中的基层治理体系来关照、规范和保证其与在现实世界中依靠的治理基础条件（如治理主体、治理结构、治理流程、治理制度等）的一致性。为此，只有基层治理妥善解决好自身在虚拟世界的平台及系统的功能和数据与其在现实世界中的对应物之间的容错性和一致性问题，才有可能通过提供精准化、精细化的基层治理服务实效来倒逼现实世界中的基层治理体系作出适应性转变，从而实现基层治理转型，更好地满足人民群众对基层治理的需求。
  对标国家“横向到边、纵向到底”的基层治理范围指向以及中央的“治理重心下移”的要求，基层治理数字化转型还需依赖包括网络设施、硬件设备、平台、系统、数据、人员、资金等在内的技术性或资源型基础条件供给的包容性与可及性。进一步地，需要实现城市街道、社区居委会、社区党组织、乡镇组织等基层治理参与主体的共商共议共建共享共治共赢，实现治理内容和服务对象的全覆盖、广联通、一体化和整体化，实现治理的资源和权力下沉；需要对当前的基层治理结构进行顶层设计和统筹规划，为基层治理数字化建设以至转型创设基础条件。为此，应借助“互联网+”营造线下与线上双轨制治理场域，改善基层治理全域化生态环境，开通多元治理主体合作渠道，提供整合性治理数据、信息和知识资源，建构与提高治理主体的信息素养，实现基层治理的流程再造与组织结构变革，为数字化建设及转型提供先决条件。
  保障体系瓶颈
  基层治理数字化建设带来的一个巨大挑战是其治理主体所处的环境不再是熟人社会，而其演变过程又有可能渐趋僵化。对基层组织而言，要维护健康、有序的治理环境，建设安全、信用体系，防范各种治理安全风险，需要承担高昂的安全治理成本与体系转型成本，因此需要有强大的经济基础和保障体系作为支撑。
  为减少安全治理成本和体系转型成本，保障基层治理安全、可靠、优质、高效，并为基层组织减负，可以适用2017年《政府工作报告》中提出的“清单管理制度”，即通过建立具有法律效用和有限责任的基层治理“权责清单”，达成利用技术来表达和巩固清单管理制度的效果，以明晰基层治理主体之间的权限和责任，确保基层治理权责利效一致，规避基层组织陷入“事无巨细、责无边界”的超负荷运转状态；可以借助内外部技术驱动力和组织学习力推进基层治理模式创新、流程再造和组织重构，提高基层组织队伍信息素养，激发基层组织队伍活力，加速基层治理数字化转型步伐，助力基层治理数字化建设步入良性发展轨道；最后，可以通过强化基层治理的法治保障，将基层治理的网络关系和有限责任引入法治轨道，通过改进现有治理模式及流程，保证基层组织履职的环境质量和基础条件，改善基层组织的内外部关系，使其真正做到为治理主体的竞争与合作服务。
  治理主体之间需要公平竞争与深度合作。互联网上开放的合作治理平台、多中心的合作治理结构和透明化的合作治理模式为多元主体竞合营造了公平氛围，也提供了有利条件。要构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，必须在“共建共治共享”基础上进一步加强组织之间、人与人之间的合作，改善竞合关系，增加竞合机会、增强能力，只有这样，才能突破当前保障体系瓶颈，真正针对治理需求提供精准化、精细化的治理服务。
  以往的保障体系通常偏重依靠技术，强调技术方案。虽然也有主张辅以管理元素，但在实际应用中治理与技术结合、融合或协同得并不好，“重绩效、轻保障”的观念一直未予有效转变且仍在施加影响。面对基层治理实践中“多头管理、职责分散、协调困难”的窘境，必须强调保障体系的重要性并予以持续投入。
  基于大量国内外实践经验和教训，治理协同或合作的主要障碍本来就是由基层政府机构条块分割导致彼此之间权力和利益博弈引致的，运用技术手段只能提供物理和程序（硬件和软件）方面的基础条件，虽然技术规制可解决一部分绩效和质量问题，也的确为破除组织障碍和挣脱利益困局带来契机，但它只是克服障碍和脱离困局的一个必要条件，而非充分条件。业务协同或合作的真正达成，有赖于业务信息的整合共享和业务流程整体的优化再造，有赖于信息采集、加工处理、传输方式的变革创新，有赖于操作行为的全程监控和追溯问责，以及组织结构的扁平化调整，只有这些保障要素真正满足了，才有可能使资源共享、流程整合达成理想结果，进而为基层组织工作协同、治理主体竞争合作创设有利条件。为此，有必要对基础条件和保障体系作延展性、纵深性研究。由于有关保障体系综合性研究成果十分有限，之前的研究更多地关注技术层面的保障元素和结构框架，虽然也涉及到管理机制和制度安排、法律法规探讨、政策规划建设等，但如何利用信用和责任等机制与先进元素和创新理念进行融合，则需要在宏大战略和具体方案间予以研究和取舍，这些也是突破基层治理数字化转型的瓶颈问题所要着重努力的方面。
  基层治理数字化转型最重要的从来不是数据技术，而是治理体系本身的适应性调整和革命性转变。基层治理数字化转型应该在“树立大安全、大信用观念以及大民主、大开放和大理性意识”的前提下，以数据为核心，基础条件为支撑，保障体系作依托，多元治理主体共同为基层治理数字化建设创设条件，为基层治理数字化转型的有序推进和基层治理效能的持续提升提供有力支持。