李国强：中国食品安全70年发展历程

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编者按：民以食为天，食以安为先。食品安全是各国共同关注的重要公共政策问题。经过多年的发展，我国的食品流通快捷、品种丰富、数量充足、供给有余，但在满足食品数量需求的同时，质量方面却出现了不少的问题。特别是前些年，危及人们健康和生命安全的重大食品安全事件屡屡发生：肯德基的“苏丹红”，豆腐中的“吊白块”，水饺中的“霉青菜”，增加动物的瘦肉量、使肉品提早上市、降低成本的“瘦肉精”，牛奶中的三聚氰胺，可以将鸡肉、猪肉轻易加工成为口感以假乱真的“牛肉膏”等等，数不胜数。这些形形色色的食品安全事件大幅降低了老百姓对食品安全的信任程度，以至有的人产生了“吃动物食品怕含激素，吃植物食品怕有毒素，吃饮料食品怕掺色素”的恐惧心理，食品安全问题已经成为人们最为关注的问题之一。
  十八大以来，党和国家高度重视食品安全问题，为了建立健全更高质量的食品安全生态环境，确保“舌尖上的安全”，食品安全治理新政不断推出，食品安全形势总体稳定向好。那么，建国70年以来我国食品安全形势经历了怎样的发展过程？食品安全法制体系如何不断完善？食品安全监制体制和标准体系的建立又历经了怎样的改革历程？什么才是保障食品安全的重要支撑？带着这些问题，国研网专访了国务院发展研究中心研究员、博士生导师李国强。
  国研网：基于一些食品安全事件的频频发生，食品安全问题受到人们越来越多的关注。您能否为我们梳理一下，建国以来我国食品安全形势经历了怎样的发展过程？食品安全问题逐渐增多的原因是什么？党和国家为此又做了怎样的政策调整？
  李国强：纵观新中国成立以来，我国食品安全问题是逐渐冒出来且不断加剧又不断得到党和国家重视得到治理的过程。从1949年到1978年，大体是计划经济时代，在这一阶段内，所出现的食品质量、食物中毒事件，主要是因为食品的生产加工受到当时的生产技术、经营条件等客观环境的限制，以及人民群众普遍对饮食卫生、食品安全知识的匮乏所导致。这一时期，随着公私合营等的实施，在食品生产、加工链中，国营企业逐渐占据主导地位，而盈利并不是企业的唯一目的。所以，即使在没有食品安全监管立法的情况下，危害人民健康的劣质、有毒产品是罕见的，对现代意义上的食品安全问题并没有强烈的需求。
    但随着改革开放，我国社会结构、经济结构逐步深刻转型，食品安全问题日益受到人民群众的瞩目。尤其是近些年来发生了一系列重大食品安全事件，使得食品的质量与安全问题成为消费者投诉的重点之一，同时也成为一个上升到国家公共安全高度的问题。2004年，在卫生部通报的381起重大食物中毒事件中，因有毒动植物引起的食物中毒有140起，占总数的37%。这些重大食品安全事件大幅降低了人民群众对食品安全的信任程度。目前，我们依然面对着复杂严峻的食品安全形势。
    2008年，三鹿奶粉三聚氰胺事件是我国食品安全历史上影响极大的重大事件，极大的提升了国人对食品安全问题的关注度，关注群体从知识阶层、城市群体扩展为社会多数阶层。2011年，中央电视台“3.15”晚会曝光了双汇集团在食品生产中使用“瘦肉精”猪肉，令网络舆情热度瞬间高涨。同年4月，台湾塑化剂事件、上海染色馒头事件、沈阳毒豆芽事件相继爆发，网络舆情热度再度攀升。发生在2011年的重大食品安全事件，使得食品安全问题成为2012年网民最关心的五个热点话题之一，白酒塑化剂事件、45天速成鸡、明胶老酸奶、黄金大米等食品安全事件接连曝出，2014年爆发了上海福喜事件、兰州自来水苯超标等影响较大的食品安全事件。
    食品安全问题逐渐增多的原因是多方面的：一是源头上，水土大气污染、农药兽药大量应用致使蔬果、肉类中农药兽药残留问题伴生而来，以及违规使用添加剂和制假售假等；二是市场多主体竞争加剧，一些企业诚信严重缺失，一些不法商人冒天下之大不韪；三是食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距；四是监管能力尚难适应需要，食品安全法规制度建设滞后，良好健康的食品安全市场秩序建设滞后，缺乏前瞻性对策；五是随着社会发展水平提高，人民群众不仅需要吃得饱，更需要吃得安全、吃得放心、吃得健康，食品安全不适应人民群众对“食以安为先”越来越高的要求。
    2007年4月23日，中共中央政治局集体学习会议上，首次学习讨论了“我国农业标准化和食品安全问题研究”，胡锦涛同志在会上发表讲话强调，保障食品安全，必须树立全程监管理念，要切实抓好食品安全专项整治，要切实加强食品安全制度建设，要切实加强食品安全法制建设，完善食品安全监管体制和支撑体系，搞好食品监测基础设施建设，提高群众食品安全意识，形成全社会关心、理解、支持食品安全工作的良好氛围。本次会议为保障食品安全改革指明了方向和思路，随后食品安全领域改革体现了会议精神。
    十八大以来，党中央、国务院更是高度重视食品安全工作，把食品安全放到民生问题和政治问题高度来抓。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上、2015年5月29日中共中央政治局第23次集体学习会议上、2016年12月21日中央财经领导小组第十四次会议上、2017年1月初对食品安全工作的重要指示中，都提出做好食品安全工作要坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责（“四个最严”），要求加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，增强食品安全监管的统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力，以确保广大人民群众“舌尖上的安全”。要求严防严管严控食品安全风险，保证广大人民群众吃得放心安心。习近平总书记强调，民以食为天，加强食品安全工作，关系我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧，要求各级党委和政府要作为一项重大政治任务来抓。党的十九大报告提出，“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，习近平总书记强调，农产品和食品安全问题，是底线要求。安全农产品和食品，既是产出来的，也是管出来的，但归根到底是产出来的，要加强源头治理，健全监管体制，把各项工作落到实处。2019年2月中办国办印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。
    纵观十八大以来，党和政府下了很大气力抓食品安全，我国食品安全形势不断好转，食品安全工作取得明显成效，食品安全形势总体稳定向好。但是，存在的问题仍然不少，还面临着巨大的挑战，各种食品安全隐患依然存在，人民群众仍然有很多期待。
    国研网：感谢您如此详尽的梳理，相信大家对我国食品安全发展形势有了深刻的了解。那么，我国食品安全法制体系是什么时候建立起来的以及其经历了怎样的发展阶段？
    李国强：划分我国食品安全发展阶段主要是依据相关法律法规的制定和调整为标志，体现为管理主体、管理范围、管理体制的调整，体现了从以“食品卫生”管理向“食品安全”管理的转变。在我国，“食品卫生”概念初现于1953年，2004年前，还没有“食品安全监管”概念，“食品卫生”概念延续使用了几十年。食品安全法制体系从空白到建立健全分为三个阶段：
    一是从空白迈向法制化阶段（1949年-1978年）。
    1953年，卫生部颁布了一条“通知”和一个“暂行办法”，标志着我国为维护人民群众的食品安全迈开了第一步。1964年，国务院转发了卫生部、商业部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，标志着我国食品卫生管理从空白走向为规范化，向着法制化管理的目标迈出了第一步。
    二是法制体系不断提升阶段（1979年-2004年）。
    1979年，国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，昭示着我国不断加强食品卫生法制化管理的决心与力度。在此之后，又有一大批关于食品卫生及相关法律陆续出台。1982年，第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，标志着我国食品卫生管理全面进入了法制化、规范化轨道。1995年10月30日，第八届全国人大常委会第16次会议通过我国第一部食品卫生法律《中华人民共和国食品卫生法》。
    三是食品安全法制体系完善和确立阶段（2004年-至今）。
    2004年9月1日，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）颁布。为了从源头上保障农产品质量安全，进一步健全和完善保障食品安全的法律，2006年4月29日，第十届全国人大常委会第21次会议通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》，既填补了《食品卫生法》《产品质量法》的相关法律空白，即《食品卫生法》并不涉及种植业、养殖业等农业生产活动，而《产品质量法》则只适用于那些经过加工、制作的产品，却不适用于未经加工、制作但却和人民群众生活、健康息息相关的农业初级产品的问题，也实现了法律的相互衔接。2012年6月28日，国务院办公厅印发国家食品安全监管体系“十二五”规划通知；2017年2月14日，国务院发布《“十三五”国家食品安全规划》（国发〔2017〕12号）。
    2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第7次会议通过《中华人民共和国食品安全法》，2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第14次会议修订《食品安全法》，从2013年10月～2015年4月历时1年半的时间，历经全国人大常委会两次审议，三易其稿后终获通过，从法理理念上来看，主要是实现了从以“食品卫生”管理向“食品安全”管理的转变。这部新修订的《食品安全法》被称为“史上最严”重典治乱，比如，加大对各类违法行为的处罚力度，“最严厉的处罚”有八大亮点，包括以刑事责任为先、最高处罚30倍、增加行政拘留、五年市场禁入、多次违法吊销许可证、网购食品出问题网站赔偿损失、惩罚性赔偿最低1000元、确立首负责任制等。根据2018年12月29日第十三届全国人大常委会第7次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》对《食品安全法》作了修正。新法作为一部保证食品质量、保障人民群众饮食安全的法典，必将对食品监管、食品行业发展以及消费者的饮食安全带来直接影响。
    近年来，适应“互联网+”飞速发展，为加强网络餐饮服务食品安全监督管理，2016年10月1日起正式实施《网络食品安全违法行为查处办法》，2018年1月1日起正式实施《网络餐饮服务安全监督管理办法》等。经过多年努力，形成了自上而下，由国家食品安全法律、行政规章、地方性法规、食品安全标准及其他各种规范性文件相互联系、相互呼应的食品安全法律制度体系。加强食品安全依法治理，一方面要切实加强食品安全法制建设，完善食品安全法律法规，另一方面更在于严格执法监督，把食品安全法律法规落到实处，才能确保食品安全。
    国研网：您刚刚提到了2012年国务院办公厅印发国家食品安全监管体系“十二五”规划通知，接下来大家一定想要了解我国食品安全监管体制改革又经历了怎样的历程？您能否给大家讲一讲。
    李国强：新中国成立以来，我国食品安全监管体制，从单一事后消费环节的食品卫生监管到从“田间到餐桌”的全过程食品安全综合监管，经历了从卫生部门监管食品卫生时期到多部门分段式监管食品安全时期，又到大部门统一监管食品安全时期三个阶段：
    1.国家卫生部门为主监管食品卫生时期（1949年－2004年）。
    这一时期有关食品安全的规定，多是针对某一种或某一类食品所做出的规章、所制定的标准，围绕着某种、某类食品所出现的突出问题进行监督管理，随着各种规定、办法越来越多，更多的食品得到了有效的安全保障。比如，卫生部1953年颁布的《关于统一调味粉含麸酸钠标准的通知》、《清凉饮食物管理暂行办法》，1954年下发的《关于食品中使用糖精含量的规定》，1957年下发的《关于酱油中使用防腐剂问题》。自1965年国务院批转了卫生部、商业部等五部委制定的《食品卫生管理试行条例》起，直至《食品卫生管理条例》（1979年）、《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（1982年）、《中华人民共和国食品卫生法》（1995年）等法律法规，都把监督执行卫生法令、负责对本行政区内食品卫生进行监督管理、抽查检验等食品卫生监管职能明确赋予了卫生部门。《食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作；国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。
    2.多部门分段式监管食品安全时期（2004年－2013年）。
    2003年十届人大一次会议后，食品安全监管体制进行了重大改革，设立了国家食品药品监督管理局，赋予其承担食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织和协调、开展重大食品安全事故查处的职责，但并未履行过具体食品安全职责。2004年，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出新要求，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能”，对农业、质检、卫生、工商、食品药品、发展改革和商务等部门的职责进行了划分。同时，商务、出入境、公安、城管等部门也分别承担了一些相关职责，形成了“多部门分段式”食品安全监管体制。其好处在于，职责简单而明确，有利于各司其职，然而弊端也显而易见，造成了多头执法或是监管链条断裂，“几个部门都管不了一头猪，十几个部门也管不了一桌菜”的现实让这种监管体制颇受诟病；“三鹿奶粉三聚氰胺事件”爆发，虽然找到了非法添加三聚氰胺的源头，但原奶收购这一奶制品生产中的重要环节，却不知道归哪个部门监管，奶粉生产的源头，在监管上竟然是个空白点。按照《食品安全法》（2009年）规定，2010年2月6日设立了国务院食品安全委员会，主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导工作，提出重大监管政策措施，督促落实食品安全监管责任，并没有改变多部门分段式食品安全监管体制。
    3. 大部门全过程统一监管食品安全时期（2013年－至今）。
    2013年3月22日，国家食品药品监督管理局（2003年设立）更名为国家食品药品监督管理总局，意味着食品安全多头分段管理的“九龙治水”局面结束。2018年3月13日，十三届全国人大一次会议审议国务院机构改革方案，组建国家市场监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理总局。这既标志着市场监管进入了一个新阶段，也是食品安全监管进入了一个新阶段，不再由各部门各管一段，而是建立了从农产品种养殖、生产、储藏、流通直至餐饮环节的全过程严格监管机制，全面推进食品安全监管法治化、标准化、专业化、信息化建设。实行“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全基本原则，明确规定了食品药品监督管理总局以及卫生、工商等部门的职责，强化了食品安全的基层监管。强调食品生产经营者的主体责任、食品安全的源头治理，以及社会媒体和广大人民群众作为监督食品安全的重要补充，共同参与到食品安全监管，弥补行政监督的不足和滞后。
    我国食品安全监管的范围和体制变迁，由最初仅限事后消费环节的食品卫生管理，逐步转向贯穿于事前、事中、事后从“田间到餐桌”的全过程食品安全风险管控，从“粮食安全，解决温饱”，到“粮食安全，解决温饱，逐步保障食品安全”，再到“粮食安全与食品安全”，从更多侧重消费环节，到侧重生产、加工环节，再到侧重生产、加工、流通、销售与消费一体化的监管模式，我国的食品安全监管范围和内容也不断得到完善。
   国研网：您前面说到我国食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距，那么我国食品安全标准是什么时候形成的？又是否已经具备了自己的食品安全标准体系呢？
    李国强：我国食品安全标准体系是从无到有逐渐建立与完善的。数千年的人类发展史上，进入现代社会之前是没有食品标准的，那时生产力低下，田间、牧场、作坊产出什么吃什么。进入现代社会之后，适应现代社会生活节奏的加快，法律法规的健全，人们对食品有了更高更新的要求，食品标准化从无到有，从重点食品到一般食品，从卫生标准到食品安全质量标准、检验方法标准等全面展开，成为食品企业的指南，成为民众吃得美味、吃得安心的保障。依据《中华人民共和国食品安全法》，食品是指供人食用、饮用的各种成品、原料，以及那些按照传统既属于食品又属于中药材，但不包括以治疗为目的物品，而标准则是通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则，指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。我国食品标准随着国家标准化发展而不断发展，可以分为食品卫生标准引入和食品安全标准推进两个阶段。
    食品卫生标准引入阶段（1949年至1979年）。自新中国诞生我国就开展了标准化工作，1949年10月成立中央技术管理局下设标准化规划处，1957年，国家技术委员会设立了标准局，1962年，国务院发布《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》，成为我国第一个标准化管理法规。 “食品卫生标准”概念，1965年，在我国第一个食品卫生领域的行政法规《食品卫生管理试行条例》中被首次提出。
    食品安全标准推进阶段（1979年至今）。1979年，国务院颁布《中华人民共和国标准化管理条例》，1988年，国家技术监督局成立，统一管理全国标准化工作。1989年，《中华人民共和国标准化法》正式实施，从此，我国标准化工作开始走向依法管理的快车道。随着《食品卫生管理条例》《食品卫生法》《产品质量法》和《食品安全法》等法律法规的颁布实施，我国食品标准也在不断地出台和完善，从食品卫生标准阶段走向食品安全阶段。我国食品安全标准按层级分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准，按性质分为强制性标准、推荐性标准、指导性技术文件；按内容分为通用标志、产品标准、生产经营规范标准和检验方法标准等。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准、地方标准的企业标准，鼓励行业协会制定严于食品安全国家标准的团体标准。按照我国现行食品标准体系，已完成了对5000余项食品标准的清理整合，审查修订了1000多项标准，并发布了1000多项食品安全国家标准。
    我国食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距，还存在着食品安全标准基础研究滞后，科学性和实用性有待提高，部分农药兽药残留等相关标准缺失、检验方法不配套等问题。目前，我国正在建立最严谨的食品安全标准体系，加快食品安全标准与国际接轨。
    国研网：看来实施好食品安全战略，加强食品安全治理，仍任重道远。最后，也是大家比较迷茫的一个问题，在众多因素中什么才是保障食品安全的重要支撑？对此，您怎么看？
    李国强：我认为食品科技在防控食品安全风险、保障食品安全方面发挥着重要支撑作用。我国对食品加工制造、机械装备、质量安全、冷链物流、营养健康等领域的科技研发、推广的支持力度不断加大，“十一五”以来，许多食品安全关键技术被列为国家重大科技专项，为实现食品产业转型升级和提升食品安全保障水平提供了支撑。2017年2月14日，《“十三五”国家食品安全规划》制定并印发执行，其中专门提出食品安全重点科技工作，与此相应，原科技部也设立了《食品安全关键技术》重大专项。
    改革开放以来，国家对食品安全理论研究、技术创新、产品推广大力支持，我国食品安全科技领域创立和完善了食品科学和技术国家重点实验室、省部共建食品营养与安全国家重点实验室、农业部农产品加工重点实验室、中国食品添加剂毒理学资料数据库、食品营养与安全国家/省部级重点实验室、乳品生物技术与工程教育部重点实验室等平台，依托这些平台取得一系列食品科技标志性成果。此外，在食品真实性的鉴别技术、化学有害物质识别与检测、有害物控制技术、物流贮运保鲜技术等方面都取得了长足发展。综观我国食品安全科技发展，在食物污染物和食源性疾病监测预警体系建设，食品安全快速检测试剂和装备产业化水平方面尤为突出，令市场监管和应对突发事件的能力显著增强。
    在我国食品科技进步中，食品科技企业发挥着重要支撑和推动作用。在我国食品大中型工业企业中，一大批科技进步优秀企业建立了良好的科技进步机制，科技经费投入以及新产品产值、销售收入逐年增长，已成为科技经费投入的主体。
    最后，总结来说，保障食品安全是建设健康中国、增进人民福祉的重要内容，是以人民为中心发展思想的具体体现。食品安全是“管”出来的，仍需要不断完善食品安全监管体制机制，切实规范有序、运转协调、执行顺畅、监督有力的高效运行；食品质量是生产出来的，仍需要锻造天蓝、山青、水绿的良好生态环境，全社会合力共守食品供应链每一环节的安全，保障餐桌根本安全；“严谨的标准”是食品安全的准则、基础和前提，仍需要加快标准的制修订，建立科学、全面、可检验、能执行的严谨的标准体系，打牢防范食品安全风险的重要基础；科技让食品更加安全，仍需要我国食品安全科技领域持续创新发展，为实现食品产业供给侧结构改革和提升食品安全保障水平提供更大支撑，让人民吃得放心。