把握好减贫治理的“变”与“不变”

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黄征学 潘彪 滕飞（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）

  贫困是长期困扰人类的一大难题，战胜贫困是中华民族的夙愿。中华人民共和国成立以来，我们党带领人民持续向贫困宣战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把消除贫困摆在治国理政更加突出的位置，举全党全社会之力集中脱贫攻坚，其力度之大、规模之广、成效之显著、影响之深远前所未有，我国脱贫攻坚取得决定性成就。
  当前，我国脱贫攻坚目标任务接近完成，但减贫事业任重道远，相对贫困还将长期存在，并成为接续减贫的工作重点。从摆脱绝对贫困转向解决相对贫困，我们需要做更为长远的考量。对此，需及时探讨建立未来解决相对贫困的长效机制，准确把握减贫治理的“变”与“不变”，客观看待减贫治理阶段性转换带来的治理机制转变，推动我国减贫治理不断取得新成就。
  一方面，在不断推进减贫治理的进程中，一些情况在较长一段时期内不会发生变化。
  相对贫困人口以农村和中西部地区人口为主的现状不会变。长期以来，我国贫困人口主要集中在农村，特别是广大中西部地区的农村。目前已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。未来，解决好农村和中西部地区的相对贫困问题依然是工作的重点。
  致贫原因以区域条件较差和个体能力严重不足为主的情况不会变。多数山区、农区和牧区都远离经济增长中心，自然条件相对恶劣，基础设施相对落后，有的地方甚至灾害频发，是贫困人口高度集中的地区。从个体层面看，尽管我们不断加快构建社会安全网、防范贫困人口返贫，但保障贫困人口收入持续稳定增长、推动贫困群众从“脱贫”到“致富”，仍是一个长期的过程。
  收入水平低依然是相对贫困最典型最显性的表现形式。贫困有收入贫困、支出贫困、多维贫困等多种表现形式，但收入水平是其中最典型最显性的表现形式，也是一个较为明确的衡量标准。
  另一方面，随着我国减贫事业不断发展，一些重要情况还会发生变化。
  贫困衡量标准将发生变化。贫困标准是衡量贫困人口规模和贫困程度的重要基础和工具。改革开放以来，我国采用过多个绝对贫困标准线：1978年标准（1978年价格每人每年100元）、2008年标准（2000年价格每人每年865元）、2010年标准（2010年价格每人每年2300元）。面向未来，相对贫困的标准将从单一、明确、绝对的收入标准转变为动态、相对、多维的衡量标准。
  减贫理念和目标将发生变化。从绝对贫困到相对贫困，除贫困标准将发生变化外，对贫困的认知和理念也在转变。相对贫困是收入和生活水平的相对差距，只能不断缩小差距、减轻贫困程度，与“治贫”相比更侧重于强调“防贫”，即防止返贫和新的贫困发生，与“脱贫”相比更侧重于用市场化手段“增收”和“发展”，加快提高相对贫困群体收入和生活水平，向致富迈进。
  推动减贫的动力将发生变化。在打赢脱贫攻坚战的过程中，依靠扶贫资金的大量投入，采取对口帮扶等办法，汇聚了强大减贫动力。但外在的帮扶力量不具有可持续性，亟需从改善社会收入结构、营造更加公平的发展环境入手，完善社会安全网建设，推动区域发展和乡村振兴，激发相对贫困人口和地区的内生动力，实现从“要我脱贫”向“我要脱贫”“我要发展”转变。
  在我们取得脱贫攻坚战的全面胜利后，一项重要的任务就是建立健全解决相对贫困的长效机制，不断将减贫治理推向深入。
  一是建立健全“促发展”和“兜底线”协同发展的机制。要坚持“扶上马再送一程”的原则，把提高相对贫困人口的收入摆在工作的突出位置，进一步加大对产业扶贫和劳动力转移扶贫的支持力度，定期开展就业技能培训，提升相对贫困人口的劳动参与率。需大力支持相对贫困地区职业教育发展，鼓励高职扩招向这些地区倾斜，创造更多相对贫困群众接受教育的机会，阻断贫困代际传递；充分利用精准扶贫阶段建立的帮扶组织体系，建立更加市场化的利益联结机制，推动产业扶贫、消费扶贫持续发展；进一步整合“低保线”和“贫困线”，把相对贫困群众的社会保障兜底逐步纳入政府的日常工作，加快完善覆盖全民的社会保障体系，综合运用社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等多种手段，形成常态化保障、特殊群体保障、临时救助保障三个层次的保障体系，筑牢对相对贫困群体的社会保障兜底机制。
  二是建立健全统筹推进“贫困地区”和“贫困人口”协同发展的机制。发挥相对贫困地区地级市经济规模、人口规模和市场规模较大的优势，增强区域性中心城市经济和人口的承载能力，创造更多就业机会，改善相对贫困群众的生产生活条件。同时，进一步重塑城乡关系，打破城乡二元结构，促进要素有序自由流动，加快城市基础设施、基本公共服务、基本社会保障等向农村延伸，走城乡融合发展之路，推动乡村振兴，巩固脱贫攻坚成果，搞好脱贫攻坚和乡村振兴的衔接。
  三是构建重点地区攻坚和常态化高效减贫协同发展的机制。结合特殊类型地区发展，瞄准“三区三州”等地区的短板，进一步加大政府对基础设施、产业发展、人力资源培养等领域的投入力度；调整长期持续减贫工作机制，优化领导协调机构的设置，把减贫纳入部门日常工作，逐步实现常态化治理；推动建立“政府引导、市场促进、社会参与”的持续减贫模式，强化政府的组织协调能力，更多利用市场手段促进相对贫困群众增收和发展。
  四是建立健全规模总体相对稳定和人口动态调整协同发展的机制。合理确定相对贫困的标准，保持相对贫困人口总规模总体稳定。建立抽样监测和全面监测相结合的机制，设定相对贫困线和建档立卡线“一高一低”两条监测线，建立低成本、高效率的动态监测体系，规范相对贫困人口动态调整。加强相对贫困人口数据库与教育、医疗、社保等专业领域数据库的对接，提高对监测信息的利用效率。