马晓河：城乡循环属弱项，十四五需加大对农业农村支持

国粮

马晓河（中国宏观经济研究院原副院长、研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

——城乡循环在国内大循环中属弱项，“十四五”需继续加大对农业农村支持——

  “十三五”收官在即，我们即将迎来的“十四五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。

  党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。

  “十三五”时期我国农村发展取得了哪些成效？“十四五”时期我国在“三农”领域的规划又该有哪些侧重点？

  带着这些问题，《每日经济新闻》记者对知名经济学家、国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河进行了专访。

  作为出身于农村的经济学家，马晓河是中国城乡二元结构改革特别是农业农村改革的推动者之一。在专访中，他细数了“十三五”时期我国农村发展中可圈可点的成就，并表示“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题，重点还是在农业农村。

  在马晓河看来，“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”，两个“加快”——一是加大对农业农村的支持力度；二是加快推进城镇化；三是加快农村体制改革，包括土地制度改革、公共福利、社会保障制度改革等。

  一、“十三五”农村发展成就斐然

  据您观察研究，应该如何评价“十三五”时期我国促进农村发展的政策措施，以及这一时期我国农村发展取得的成效？

  马晓河：

  从宏观上说，“十三五”时期应该说是对“三农”发展政策强度最高、力度最大的时期。无论是对农村投资还是公共服务、基础设施力度都比较大。

  从结果来看，在城市化方面，城镇化率从2015年的56.2%提高到2019年的60.6%，农村人口出现净减少，由60346万人下降到55162万人，净减少5184万人。

  再看农村就业结构，2015年到2019年，农业劳动力就业占全国的比重从28.3%下降到25.1%。在劳动力结构转换中，农业劳动力绝对量在减少，从2015年的21919万下降到2019年的19445万，减少了2474万人。

  城镇化的加快和就业结构的转换，都使得农村人均耕地规模增加，农业劳动生产率提高，而这也进一步增加了农民收入。

  在农业生产条件和农业综合生产能力上，农业灌溉面积从2015年的6587万公顷增加到2019年的6760万公顷，也就是说，到2019年，我国拥有农业灌溉面积超过10亿亩，这有利于我们建设高标准农田。

  另外，粮食产量从2015年的6.606亿吨上升到2019年的6.638亿吨；水产品产量从6211万吨上升到6480万吨，农产品产量供给比较充足，市场比较丰裕。

  再看农村产业融合，发展也比较快。比如农村的乡村游、文化旅游、生态农业、观光农业等各地发展比较迅速。

  基础设施方面，这5年来农村基础设施建设也比较快，比如水、电、气、路，特别是农村环境治理在全国进展比较快。

  此外，农村的基本养老、大病医疗水平也得到普遍提高。这些都是可圈可点的。

  最终从农民收入看，农民生活水平得到很大提升。具体来看，农民可支配收入从2015年的11421.7元上升到2019年的16020.7元，人均收入上升了17.8%。

  农民收入水平提高反映在两个方面：

  一是农民消费水平提高了，过去5年按照可比价格提高了61.2%。

  二是农村的耐用消费品拥有量增加，比如汽车，每百户农民的汽车拥有量从13.3辆增加24.7辆，5年增加了11.4辆；再比如计算机，每百户计算机拥有量从25.7台增加到27.5台；移动电话，从每百户226.1部增加到261.2部，增加也比较快。

  二、需求结构变化加快农业现代化进程

  在实现全面建成小康社会后，您认为“十四五”时期我国农村发展面临哪些新形势？相应地，“三农”领域的规划应该有哪些关键词？

  马晓河：

  从以下几方面来看，“十四五”时期对农业农村发展是有利的：

  首先，从结构转型角度看，“十四五”时期我们的需求结构变化、产业结构变化都有利于加快农业现代化进程。

  当一个国家进入中高收入阶段，人均GNI（国民总收入）进入到1万美元区间，特别是临近高收入国家门槛时，这个国家城市的投资空间会变得越来越狭窄，这就给农村地区提供了机会。相对于城市来说，农业农村的公共投资空间比较大，因此国家公共投资要想扩张，其重点必然要转向农业农村。

  产业结构方面，目前中国产业结构正由以工业为主向以服务业为主转换，服务业的扩张有利于农村劳动力就业。另外，城市化的进一步推进也有利于农业人口进一步转移，对农业的规模经营、劳动生产率提高都有利。

  我做了测算，如果今后每年城镇化率提高1个百分点，到“十四五”末农村人口有望从目前的5.5亿变成4.8亿，这是一个重大变化。与此同时，农村劳动力有望从接近2亿人下降到1.73亿，所以农村人均耕地会由目前的3.59亩上升到4.21亩，这有利于农业规模经营和生产率的提高。

  其次，科技革命有利于农业农村现代化的加快推进。

  当前生物技术、信息技术、新材料技术等给农业农村发展带来很多机会，这些技术向农业的渗透和运用可以加快设施农业、信息农业、智慧农业发展。

  再次，乡村振兴战略规划将会在“十四五”时期顺利完成。

  乡村振兴战略规划提出82个工程、计划、行动，分别要在2022年完成，这些工程、计划、行动都需要大量资本和技术投入，这些投入的增加和完成，会在推进农业农村现代化方面起到举足轻重的作用。

  当然，在政策层面，国家在“十四五”规划中将会更加重视农业农村现代化的优先发展，补短板、打通城乡循环、扩大内需等，都会加大对农业农村的支持。

  从挑战和问题方面看，我觉得有以下几方面需要关注。

  一是全球新冠肺炎疫情的持续蔓延，进而导致经济增长速度下滑，这对我国农业农村发展会带来两个压力：一方面，经济减速会给财政增收带来压力，财政增收困难后，由于其他领域的刚性支出，财政向农业农村增加投入的空间会受到挤压。另一方面，经济增速下降会影响农民就业。

  二是当前的国际环境变化引起的经济结构调整将对农业、农村、农民带来影响。

  目前有部分制造业向东南亚转移，美国、日本等国家进行产业链重组，企业回迁、资本回撤等，都会导致挤压农民就业空间。

  国际市场需求萎缩也会导致中国的出口量下滑或增速放缓，进而引发国内存量中低端制造业不景气，并影响农民就业。

  此外，在新一代科技革命背景下，工业的智能化改造将造成大量工作机会被人工智能等代替，也会对农民就业带来不利影响。

  三是中国的城镇化速度可能要慢于“十三五”时期。过去5年我国城镇化速度比较快，平均每年增长1.13个百分点，预计“十四五”时期每年平均增长1个百分点左右，这有可能会影响到农业农村的现代化进程。

  四是要关注农民收入增长的速度，关注缩小城乡居民之间收入差距的难度是否会加大。

  从2012年以来，我国城乡居民收入的相对差距在缩小，但绝对差距在扩大，从2012年的16630元扩大到2019年的26338元，差距扩大了近1万元。

  再看农村内部，农村内部20%的高收入家庭与20%的低收入家庭的收入差额也在扩大。2013年农村内部高收入家庭人均收入比低收入多21323元，到2019年，这个差距扩大到31786元。所以在“十四五”时期，要继续遏制城乡群体之间的差距，可能会面临一定的困难。

  综上，我认为“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题，重点还在农业农村。“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”，两个“加快”，即加大对农业农村的支持力度、加快推进城镇化、加快农村体制改革。

  三、“三农”应在双循环中扮演重要角色

  当前我国提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，您认为“十四五”时期“三农”在其中应该扮演一个什么样的角色？

  马晓河：

  在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，应该把农业农村放在一个更加重要的战略位置。

  首先说城乡循环，城市和农村的循环在整个国内大循环中是弱项。

  通俗来说，地区循环中接不上城市这一块的是农村，产业循环接不上的是农业，投资和消费循环接不上的是农民，所以在新发展格局里，应该更加重视农业农村农民问题。

  其次，双循环的核心是生产、消费、流通等环节要打通，而目前在农业方面，比如说农业生产、加工、储备、流通等，事实上还有很多环节没有很好地打通，比如国内农业与国际农业的打通——国际市场、国内市场两个市场，国内农业资源、国际农业资源两种资源都需要打通。

  另外，在体制改革方面也一样，农村体制改革跟城市体制改革也需要打通和协调。举个例子，比如在土地制度方面，农村建设用地入市应该与城市的国有土地实现“三同”——同地同价同权。这些方面都很重要。

  总体而言，“三农”将来会在“双循环”格局中扮演一个更加重要的战略角色，无论在生产、供给还是消费、投资方面，都会占据更重要的地位。

  产业兴旺是实现乡村振兴的基石，但实现产业兴旺面临着农村产业高质量发展不充分、核心竞争力不强、农村经营主体去精英化、农业社会化服务体系不完善等问题。针对“十四五”时期的农村产业发展，您有哪些建议？

  马晓河：

  我认为农村产业融合发展应该是农业产业化的高级形态和升级版。从这个角度来看，农村产业融合应该把重点放在技术进步和管理创新方面。

  具体而言，当前农村产业融合应该在农业内部重组产业链过程中，发展那些高附加值的产业领域。比如大连的樱桃，春节期间一斤可以卖到300多元；陕西的暖棚冬枣一斤可以卖到100多元，这些都是高附加值的产业。

  其次，可以重点发展产业融合中的延伸型产业。比如蓝莓卖原料价格就低，卖加工产品价格就高。当然，在加工型产品中，深度加工比粗加工价格又更高一些。

  第三，可以从产业交叉融合中寻找增收点。比如农业跟旅游业交叉、农业跟康养业交叉、农业跟教育交叉中寻找发展和增值点。

  此外，还要注意发展那些通过工业化的技术渗透实现增值的产业。比如通过智能化改造、AI等实现农业设施的现代化，进而使得每亩土地上的农业增加值大大增加。

  举个例子，一些养猪场通过智能化的设备改造，在十几层的大楼里养猪，通过自动化饲喂、检测、消毒、灭菌等，实现更高的效益。

  总体而言，在农村产业方面有以下几个建议：

  一要在“十四五”时期深化管理体制机制改革；

  二要培育新型农业经营主体；

  三要从政策层面支持发展一些新业态、新模式；

  四要协调好农民跟新型农业经营主体之间的利益关系，建立一个完善的利益协调机制；

  五要完善农业农村发展、农民增收的政策框架。

  四、新形势下应完善粮食储备制度

  土地是最重要的生产要素之一，土地制度改革是农村改革的核心。您认为“十四五”时期在进一步盘活土地资源方面还可以进行哪些探索？

  马晓河：

  土地制度改革实际包括两部分：一是土地的征收、农村建设用地入市和宅基地流转，就是通常所说的“三块地”；二是承包地的三权分置（所有权、承包权和经营权）。

  就“三块地”中的土地征收而言，“十四五”时期应明确农村土地公益性征收范围要进一步缩小。

  公益性征地具有强制性，并且补偿价格低。在农村土地征收过程中，存在着一定的“搭车”现象，就是说一些土地本不是公益性用途，比如用于城市建设的土地本来可以不占用公益性征地指标，但为降低成本而把它变成公益性征地，这些都不够合理。

  除了缩小公益性征收的范围，还要强调公平。也就是说，公益性征地从法律上可以强制，但从经济补偿上应该按照市场原则进行，市场补偿价格可以引入第三方评估。

  就农村建设用地而言，应该明确只要通过法律批准、规划允许，农村建设用地入市的原则和发展方向应该与城市国有土地执行“三同”——同地同价同待遇，可以直接进入一级市场。

  就宅基地而言，应该要通过渐进式方式向跨社区流转方向改革。

  将来农村宅基地应当跟城里的商品房一样，可以流转，可以交易，可以变成财产性收入。但是要注意改革速度不能太猛太快，可以先在乡镇一级跨区流动试点取得经验后，再逐步扩大到在县域内流转。

  就承包地（农村的耕地）而言，要进行三权分置。而三权分置的方向，我认为要进一步明晰集体所有土地的所有权归属问题，集体土地到底是归乡镇还是归村应该进一步明确。目前来看，有的归属自然队，有的归属行政村，甚至还有归属乡镇的，还不统一。

  第二就是稳定农户的承包权，核心是农户的承包权要人格化。就是说集体土地被承包以后，土地的承包权要落到个人头上，不能虚置。

  最后就是进一步放活土地经营权，也就是流转和使用权，要按照市场原则而不能按照行政命令。

  今年以来，粮食安全问题多次引发广泛关注。您认为“十四五”时期在保障国家粮食安全方面应该有哪些考虑？

  马晓河：

  新形势下，国家粮食安全战略是坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的方针，核心要义是端牢中国人的饭碗，饭碗里主要装中国粮。底线是保障谷物基本自给、口粮绝对安全。

  具体而言，一是粮食生产供给要达到一定的量，也就是要维持比较高的自给率。

  目前我国的口粮自给率还是比较高的，谷物里的小麦、稻谷、玉米自给率都在95%以上，预计在“十四五”时期将继续保持比较高的自给率。相对而言，大豆的自给率比较低。

  在大豆方面，要采取差异化策略，在国内发展蛋白大豆，蛋白大豆主要以东北地区为主，通过技术投入提高大豆的产量和油脂价值。同时，进口油脂大豆，采取多元化策略，从北美、南美、俄罗斯等国家和地区进口来分散风险。

  二是要完善储备制度。

  由于粮食生产有丰欠之年，为了调节丰欠之间的关系，就需要不断完善储备制度。按照一定的储备率在丰年把粮食储存起来，欠收之年放出去。

  同时，还要注意储备体制改革，中央储备与地方储备、国有储备与民间储备、销区储备和主产区储备等等之间的关系都需要理顺和调节。

  三是适当进口国内短缺品种。

  我国粮食从国内看有一些结构性矛盾，一些强筋、弱筋的小麦需要进口。比如做面包需要一些强筋面，做饼干需要弱筋面，这两块我们国内的生产还满足不了市场需求，但这个量也不会太大。

  同样还要注意进口国家的多元化，以降低风险，提高安全可获性。（来源：每日经济；记者：张蕊）