小农户和现代农业发展有机衔接的意愿、实践与建议

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刘同山 孔祥智（南京林业大学农村政策研究中心教授；中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师）

  人多地少、大国小农是中国基本的国情和农情。为了把广大小农户生产引入现代农业发展轨道, 中共中央十九大明确提出实现小农户和现代农业发展有机衔接的时代命题。2018年9月, 中共中央审议通过了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划 (2018～2022年) 》, 也要求“促进小农户生产和现代农业发展有机衔接”。推动小农户生产和现代农业发展有机衔接, 需要了解小农户的生产现状、发展趋向和政策需求。
  在改革开放之初, 农户是一个同质性较强的群体。但是, 随着农村改革的深化和城乡经济社会的发展, 尤其是20世纪末以来越来越多的农村人口向城镇非农领域转移, 小农户加快分层分化。陈春生以农户演变逻辑与演变路径、方向为基础, 同时考虑经济与资金特征, 把农户化分为5种类型:传统农户、专业种 (养) 植户、经营与服务性农户、半工半农型兼业农户、非农农户。王春光等利用CSS2008-2015的数据研究发现, 农民已经分化为村干部、企业主、个体户、打工者、兼业务农者、纯务农者和无业者7大类群体, 而且纯务农者比例逐年减少, 兼业务农群体不断扩大。相当多的小农户已经不是传统意义上的小农户, 而城镇化无疑会进一步推动农户分层分化。
  促进小农户和现代农业发展有机衔接, 必须按照分层分类的思想, 考察不同类型小农户的差别化意愿和政策需求, 进而制定相关政策。为此, 课题组在赴山东东平、宁夏平罗、四川崇州等全国农村改革试验区和改革试点实地调查的基础上, 又于2018年初在黄淮海农区6省20个县 (市、区) 1随机抽取了1026户农户进行问卷调查 (以下简称“黄淮海1026户农户”) 。在此基础上, 本文分析了小农户的生产现状及从事现代农业的意愿、创新小农户生产和现代农业衔接的典型做法, 进而依据不同类型小农户的发展趋向和政策需求, 提出了相应的改革建议。
  一、小农户生产现状及其从事现代农业的意愿
  当前, 中国正处于城乡经济社会转型的关键期, 农村劳动力持续向城镇转移, 农业经营方式迅速改变。农业机械化和农民的非农就业, 让小农户的农业生产经营状况、对待农业及土地的态度发生了显著变化, 主要体现在以下四个方面。
  1. 绝大部分农户土地经营规模小、兼业程度高
  大量的农户在小块土地上分散经营, 是当前中国农业的基本特征。农业农村部的数据显示, 至2016年底, 在全国2亿多农户中, 多达78.6%的农户经营耕地面积不足10亩。如果按照世界银行在2008年世界发展报告中提出的标准, 将经营土地面积小于30亩的农户界定为小农户, 中国小农户的比例高达89.1%。由于土地太少, 单纯依靠农业收入难以保障基本生活, 兼业成为小农户生存发展的现实选择。近年来, 随着小农户兼业程度越来越高, 非农收入成为农户家庭收入的主要来源。据农业农村部固定观察点对全国31个省355个县2万多农户的监测数据, 2016年, 仅有12.8%的农户的农业收入多于非农收入, 非农收入占比超过八成的农户比例高达64.0%, 比2003年提高30.7个百分点。对黄淮海1026户农户问卷调查发现, 2017年, 只有14.2%样本农户的农业收入多于非农收入, 非农收入占比超过八成的农户比例高达65.1%, 两个比例都非常接近农业农村部固定观察点的数据。
  2. 不少小农户借助机械化与土地流转脱离农业生产
  经济上不划算, 让很多小农户不愿在农业上花费过多精力, 而农业机械的普及和土地流转的兴起, 又为小农户退出农业生产提供了条件。一方面, 农业机械化程度的提高, 让农村劳动力全面退出耕、种、收环节, 仅部分田间管理仍需人工完成。以小麦为例, 黄淮海1026户农户中有782户种植小麦 (以2017年是否收获小麦作为标准) , 其中不论地块大小, 小麦耕、种、收环节全部实现机械化的农户数分别为753户、711户和736户, 占小麦种植户的96.3%、90.9%和94.1%。另外, 有480户 (占比61.4%) 农户, 连小麦收获后的“送粮回家”都交由社会化服务主体来完成, 每亩花费10～20元。一些农户甚至把打药、追肥等田间管理工作, 也以每亩5～10元的价格委托他人完成。“种田不下地”成为一种普遍现象。另一方面, 很多小农户借助土地流转或通过家庭内部分工, 减少参与甚至退出农业生产。在黄淮海调查的1026户农户中, 有148户 (占比14.4%) 把全部承包地流转出去, 成为离农农户;有193户 (占比18.8%) 农户把部分承包地部分流转出去;有232个受访者 (占比22.6%) 完全不参与农业生产, 其中197人年龄不满65岁;多达53.3%的80后年轻农民, 2017年全年不曾从事一天农业劳动。
  3. 一些小农户生产效率很低且愿意退出农村土地
  对非农收入占绝大部分的深度兼业小农户而言, 农业不过是一种“补充收入”来源。与“以农为生”的小农户相比, 深度兼业农户不在意耕地产出和农业收入, 也没有发展现代农业的动力。对黄淮海1026户农户调查发现, 非农收入占比高的小农户, 其亩均产值和亩均产量都更低。种地但农业收入占比不到20%的567户 (深度兼业) 农户, 亩均产值为1443.0元, 小麦、玉米平均亩产分别为822.2斤、895.4斤;农业收入占比超过80%的76户 (专业) 农户, 亩均产值为2652.2元, 小麦、玉米平均亩产分别为954.2斤、1017.9斤, 远高于深度兼业农户。而且, 相当一部分小农户愿意有偿放弃土地使用权。在黄淮海1026户农户中, 除了148户农户已经把全部承包地出租之外, 还有378户 (占比36.8%) 农户愿意把一部分自家正在种的地租出去;有619户 (占比60.3%) 农户愿意把全部承包地入股到村里, 交由村里统一经营管理;如果一次性给40年的当地最高租金, 分别有362户 (占比35.3%) 、477户 (占比46.5%) 农户, 愿意把一部分承包地永久转让给本集体成员或交给国家。其中, 分别有194户 (占比18.9%) 和236户 (占比23.0%) 农户, 甚至愿意把全部承包地都转让给本集体成员或交给国家。
  4. 很多小农户愿意扩大经营规模长期从事现代农业
  小农户之所以被称为小农户, 一个主要原因是其经营着超小规模的土地。现代农业发展, 需要一定的经营规模, 否则不利于采用现代科技、打造品牌等。不少小农户愿意扩大经营规模, 但是受各种情况限制没能如愿。黄淮海1026户农户调查问卷结果显示, 2017年, 有172户 (占比16.8%) 农户租入了土地, 最多的租入400多亩, 最少的租入0.1亩以实现连片经营。在当前条件下, 有332户 (占比32.4%) 农户愿意再多种一些土地, 其中有155户农户甚至愿意花钱从本集体成员手中受让一些承包地。但是, 有160户农户因租不到而没种更多的地, 分别有52户和7户因“租金太贵”或“土地不连片”而没有租地。务农难以获得与外出务工经商相近的收入, 无疑会打消小农户扩大经营规模、长期从事农业的积极性。如果务农能与外出务工经商的收入一样多, 愿意长期从事现代农业的农户数将增加至504户 (占比49.1%) 。
  二、创新小农户和现代农业发展衔接机制的典型做法
  农业是弱质产业, 农民是弱势群体。发展现代农业, 不仅要为城乡居民提供优质农产品, 还要提升农业竞争力, 让从业农民获得合理收入。当前工农收入差距、城乡收入差距依然明显, 因此判断小农户生产和现代农业发展衔接好坏的一个重要标准, 是小农户能否在现代农业发展中改善收入状况。近年来, 作为农村改革的排头兵, 农村改革试验区和各改革试点根据不同类型小农户的差别化政策需求, 在创新小农户和现代农业发展衔接机制、以现代农业发展促进小农户增收方面, 探索出不少行之有效的成功做法, 主要包括以下几种。
  1. 规模扩大型:增加规模提高小农户的经营收入
  小农户生产对接现代农业的一个重要障碍, 是土地经营规模过小且细碎化严重。为扩大小农户的经营规模, 破解土地细碎化难题, 各地主要采取了以下三种方式。
  一是支持小农户租入土地, 扩大经营规模。根据国家发改委编制的《全国农产品成本收益资料汇编2017》的数据, 如不考虑小农户家庭用工折价和自营地折租, 2016年小麦、稻谷、玉米三大主粮的亩均收益为512.1元。提高土地经营规模, 可以在亩均收益不变的基础上, 让小农户借助规模经济获得更多农业收入, 从而缩小与外出务工经商的收入差距。很多试验区和地方政府出台了促进小农户成长为专业化大户和家庭农场的相关政策, 对租入一定规模土地的农户给予奖励。据农业农村部对30个省44.5万户家庭农场的专项统计调查, 有2.9万个家庭农场获得了财政资金扶持。虽只有一部分土地流转行为得到财政资金扶持, 但相关政策在激活土地流转市场、引导小农户扩大经营规模方面发挥了积极作用。
  二是推行小农户承包地“互换并块”, 提高单个地块面积。当初分地时, 为减少矛盾, 大部分地区都采取了“肥瘦搭配”的方式将所有地块按人均分, 致使每户在不同块上都分得一小片, 造成承包地严重细碎化。调查发现, 广东清远平均每户不过3.5亩承包地, 但地块数一般都在10块左右;天津宁河区杨泗村很多农户承包地不足10亩, 地块却多达20块。承包地细碎化不仅不便于管理, 还会增加农机服务成本。为减少地块数量, 在黄淮海1026户农户中, 已经有31户 (占比3.0%) 自发进行了承包地互换;有686户 (占比66.9%) 农户想进行调串、互换;即便每亩地需要不超过200元的费用, 也仍然有419户 (占比40.8%) 农户愿意通过地块调串、互换减少地块数量。一些试验区基于小农户的需求, 开展了承包地“互换并块”工作。比如, 甘肃金昌市金川区按照“分地人口不变、承包面积不变”的原则, 考虑灌溉机井的覆盖范围, 引导小农户把零散的土地互换、合并, 也即“以井定田”, 目前金川区27个行政村的25.23万亩耕地已全部完成“多处变一处、小块变大块”。广东清远市近年来也大力推进土地“互换并块”, 以求实现“一户一块田”, 至2017年10月, 全市实际整合耕地面积150万亩, 耕地细碎化情况显著改善。
  三是引导小农户以土地入股村集体或合作社, 统一经营管理。即便把小农户分散的承包地合并成一块, “人均一亩二、户均不过十亩”的土地规模, 也难以满足现代农业发展的需要。因此, 不少试验区借助集体资产股份合作制改革, 引导小农户把承包地入股到村集体或合作社, 统一对外出租或由合作社直接经营。2015年启动改革试点任务以来, 山东东平县在全县范围推行土地股份合作制改革。该县马流泽村把农户承包地和集体荒地折股量化后入股到村集体领办的合作社, 合作社利用其中300多亩地, 在政府支持下建设了18个大棚, 其中8个由合作社统一经营, 10个出租给某农业公司。借助统一出租和合作社经营, 农户每亩土地收益从分散出租时不足500元, 增加到接近1000元。一些不愿或不能外出务工的村民, 可以在合作社种植蔬菜或者到公司承租的大棚务工。四川崇州市采取了小农户将土地入股到村里的土地股份合作社, 再交由职业经理人统一经营管理的模式, 收益分配和东平试验区一样, 采取“租金保底+盈利分红”的方式。对于想继续种地而不愿把承包地入股或出租的小农户, 各试验区一般会通过“地块调串”将其土地调整至不影响集中连片的区域。
  2. 劳动力友好型:节约成本改善小农户的经营效益
  长期来看, 借助现代科技和农业机械把农民从农业生产中解放出来是大势所趋。但是, 当前城镇就业机会少、工作不稳定, 很多农民尤其是50岁以上的农民想“离农、进城”, 却无法在城市找到稳定的工作, 只能偶尔外出“打零工”。由于非农就业不稳定、不充分, 很多农民还不能彻底离开农业农村, 土地仍然有很强的“劳动力蓄水池”功能。如果过于强调机械化, 会造成农村劳动力的闲置和浪费, 也容易引发一些社会问题。因此一些试验区在以农业机械化推动现代农业发展时, 将重点放在农村劳动力不愿干、不能干或干起来不划算的领域, 充分注重小农户的就业需求, 为其在农业生产中发挥作用留有空间。
  宁夏平罗县稻谷种植的“统种分管”和河南荥阳市小麦、玉米种植的“生产车间”, 是由新型农业经营服务主体为小农户统一提供农资、农机服务和农技指导, 而生产过程中的打药、施肥、田间管理等工作, 仍由小农户分散完成的一种劳动力友好型农业合作经营模式。它是新型农业经营服务主体针对农村集体经济组织虚化、农业生产“统”的不够, 而发展出来的“统分结合”新形式。目前, 平罗县已有7家新型主体在7300多亩耕地上实行了“统种分管”模式。以2016年最先开展“统种分管”的宁夏平罗县宁禾谷米业公司为例, 其具体做法:第一, 公司与农户所在村集体签订“统种分管”协议, 在某一地块统一种植指定的水稻品种。第二, 公司统一采购农资和购买农机服务, 然后以低于市场的价格为农户提供服务。第三, 生产过程中需要人工较多的环节, 如打药、田间管理等, 由小农户分散负责。第四, 对于“统种分管”地块收获的达到质量要求的稻谷, 公司以高于市场价8%的价格收购。第五, 公司收购农户的稻谷时, 按耕地面积扣除为农户垫付的农资、农机服务等费用。2017年, 宁禾谷米业公司“统种分管”面积接近2000亩。
  除上述做法外, 由于成员更多、种植规模更大, 河南荥阳市新田地合作社还在每个村设一个“车间主任”, 负责维护成员关系、管理本村的农业生产要素投入。目前, 新田地合作社以“车间制”为食品企业订单种植优质小麦和玉米5万亩, 辐射带动60多个村的1.2万户农户。山西朔州市通过“套餐式、增益型”农业生产托管和粮食银行, 把分散经营的小农户和农资供应、农机服务、粮食销售加工企业等产业链上下游市场主体整合起来, 一方面借助供货渠道优势降低10%～20%的农业生产成本;另一方面通过种植优质品种、减少粮食流通环节, 让小农户粮食售价每斤比市场价格高1～5分钱。借助“降本”和“提价”, 改善了小农户的农业经营效益。
  3. 产值提升型:让小农户在小块土地上获得更高收入
  除扩大经营规模和兼业务工外, 还可以通过提升单位面积的农业产值或者说提供更具市场价值的农产品, 让小农户获得更多收益。在城市周边, 一些小农户利用亲子农场、果蔬采摘园、有机农产品等吸引城市居民消费者, 从而提高农产品的市场价值, 将原本15元一斤的草莓卖到30元一斤。在普通农区, 可以通过改善生产条件、调整作物结构来提高单位土地上的产值。
  比如, 山东青州市南小王村先是将全村569亩耕地入股到合作社, 再以“926斤小麦 (折价) 保底收益+年终分红 (2000元左右) ”的方式把集中后的土地交给天禄农业公司统一投资经营。天禄农业公司在中信信托的资金支持下, 对南小王村及周边耕地进行连片整治、改良路网水网, 然后建设成高标准蔬菜大棚, 并配备5个沼气池为蔬菜种植户提供有机肥。至2018年1月, 天禄农业公司已经累计投资近亿元, 在南小王村及周边建设成了1000多个蔬菜大棚, 然后以每个大棚2.5万元/年的价格出租给当地农户。南小王村的牟某把自家4亩多承包地入股合作社后, 承租了一个较大的新棚和两个较小的旧棚, 和妻子二人经营, 每年净收入在8万～9万元, 高于外出务工收入。
  一些试验区为了提升单位土地的产值, 也采取了类似南小王村“整体提升+农户承包”的做法。比如, 安徽龙亢农场投资建成1370亩连片西瓜大棚, 以租赁承包、联合经营等方式, 吸引周边农民从事高效农业种植。50岁左右的农民夫妻二人一般可以承包2～3个大棚, 仅此一项, 每年纯收入达5万～6万元。山东东平县采取农民以土地和部分资金入股、政府160万专项扶贫资金扶持、相关企业以技术和设备折股的方式, 投资455万在夏谢五村联合建设了14栋现代化养殖大棚, 出租给村集体和愿意从事规模养殖的农户经营。出栏草鸡由入股企业按订单收购。政府扶持资金分红在本村贫困人口中平均分配, 2017年500名贫困人口人均分得320元。不仅推动小农户从事专业化养殖, 还借助产业发展, 保障了贫困户的收益。
  4. 产业拓展型:让小农户分享资源资产增值收益
  将小农户引入现代农业发展轨道, 还需要利用农业的多功能性, 不断推动农业从传统的种植、养殖向生态观光、休闲旅游等领域迈进, 让小农户从农业功能拓展中分享产业融合的价值。
  山东东平县南堂子村是电视剧《新水浒传》的主要取景地。为了发展乡村旅游业, 2014年以来, 南堂子村采取“固定土地股、变动户口股”的模式, 成立了土地股份合作社, 利用银行贷款对村庄进行旅游开发。为了激发各方的积极性, 南堂子村设计出了兼顾土地、户口和劳动贡献的收益分配机制:土地股“每年1000元/亩的保底收益+年终分红”;户口股随人口变动而变化, 并仅参与年终分红;管理人员的收益, 直接与当年合作社盈余情况挂钩。合作社优先安排本村村民就业。至2017年底, 南堂子村的门票和鲜果采摘收入已经从几年前的10万元快速增加至500万元, 合作社的年盈余达到了50万元, 带动了本村及周边4000多人就业。
  河南济源市花石村是集体资产股权改革的一个试点村, 2015年8月份完成集体股改后, 采取“村干部带头、村民自愿入股、收益按股分红”的方式筹资220万元 (其中村干部占60%, 其他每户可以投资1万～3万元, 最终38户农户入股) , 组建了股份经济合作社, 合作社租赁村里的土地, 投资建设了“南山森林公园滑雪场”。由于地理区位好、生态环境优美且选择的项目合适, 2015年一个月的经营收入达115万。2016年4月合作社决定筹建“水上乐园”, 看到滑雪场项目赚钱后, 很多村民要求入股, 最终97户农户成为第二个项目的股东。冬季滑雪, 夏季玩水, 合作社旺季的日均营业收入超过2万元, 入股万元每年分红超1000元。
  三、促进小农户生产和现代农业发展有机衔接的建议
  多种类型小农户并存的局面将会在中国长期存在。由于不同类型的小农户发展现代农业的意愿、能力存在差异, 现代农业发展对资源要素的需求也不尽相同, 因此, 小农户生产和现代农业发展衔接机制应当具有灵活性、多样性和包容性。既要鼓励一部分有意愿、有能力从事现代农业的小农户获得更多土地和政策支持, 从而让其获得与务工经商相近的收入水平, 又要让兼业小农户通过土地入股、收益共享等方式分享更多现代农业发展成果, 还要完善相关体制机制, 为已经进城的小农户自愿有偿退出农村资源资产提供出口, 分类施策, 各得其所。
  1. 支持有意愿、有能力发展现代农业的小农户经营更大规模土地, 促其向“新中农”转变
  尽管近年来农业经营收益持续下滑———考虑到家庭用工折价和自营地折租成本后, 2016年三种粮食每亩地赔80.3元, 但是黄淮海1026户农户调查表明, 仍有近1/3的小农户愿意种更多地。如果务农收入与外出务工经商的收入一样, 接近一半的小农户愿意长期从事农业。而且, 兼业程度较低的小农户, 从事现代农业的意愿比较强, 农业经营效率比较高。农业农村部的数据显示, 目前平均每个家庭农场经营耕地在175亩左右, 其中200亩以上的占比36.8%。过大的经营规模, 既积累了过多的经营风险, 又挤压了小农户成长为“新中农”的空间。因此, 土地流转支持政策目标, 一方面应尽快从“垒大户”调整为“育中农”, 另一方面要加快支持进城落户农民将农村土地权益退出, 推动农村土地等资源向有意愿、有能力发展现代农业的小农户手中转移, 促进兼业化小农户向职业化、专业化的“新中农”或者适度规模的家庭农场转变。
  以山东为例, 若不考虑小农户家庭用工折价和自营地折租, 小麦玉米两季轮作, 一般每年亩均收益约为1000元 (即当地农民口中的“种两季赚一季”) , 那么想让农村居民人均纯收入达到2017年全省城镇居民可支配收入的水平 (36789元) , 每个农民需要经营36.8亩地。考虑到农户家庭劳动力一般为2-4人, 土地流转政策应从扶持大规模、超大规模流转, 向支持不少于50亩不超过150亩的土地流转转变, 以加快把有意愿、有能力的小农户培育成更加职业化、专业化的“新中农”。达到较大规模后, 农业收入将成为“新中农”的主要收入, 那么无论是农业技术采纳、社会化服务还是农业支持保护政策等, 都会更加有效。当然, 对于东北、西南等地区而言, 需要根据复种指数对土地经营面积进行调整。
  2. 强化小农户和其他主体的利益联结, 保障不能或不愿成为“新中农”的小农户的经营收益
  现代农业发展道路可能是土地规模型、资本密集型、劳动力密集型等。但土地、资金、劳动力和企业家的现代经营理念等要素, 由小农户、乡村能人和新型农业经营服务主体分散占有。现代农业稳定持续发展, 需要整合各种资源要素, 并让各种资源要素获得合理报酬。然而, 土地和劳动力资源相对丰富, 导致小农户的可替代性强, 市场谈判能力弱, 在合作时难以保证自己的利益。而且, 很多常年在外务工的兼业小农户, 不在意农业产出, 也没有精力监督合作方, 他们主要关心土地流转收益。因此需要强化新型农业经营服务主体和小农户的利益联结, 保障小农户尤其是兼业农户的土地权利, 使其分享更多现代农业发展成果。
  强化新型农业经营服务主体和小农户的利益联结, 需要重点做好以下工作:第一, 加强国家财政补贴对小农户和现代农业发展有机衔接的促进作用, 总结推广行之有效的小农户与各类主体的利益联结机制。第二, 明确承担国家财政扶持项目应与带动小农户的数量挂钩, 推动国家财政补贴资金经各类农业经营服务主体增值放大后向小农户滴流。第三, 在更大范围内推行把国家项目扶持资金、扶贫专项资金等转化为小农户尤其是贫困户的股份, 让小农户直接获得国家财政资金的帮扶。第四, 支持小农户将资源资产折资入股到现代农业企业, 采取“优先股保底收益+盈余二次分红”等分配方式保障小农户的收益。
  3. 深化农村集体产权制度, 赋予小农户尤其是想退出农业的小农户更多财产权利
  农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度的必然要求, 是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重要途径。推动小农户和现代农业发展有机衔接, 需要借助农村集体产权制度改革尤其是土地制度改革, 为离农小农户自愿退出农村资源资产提供出口, 让其他小农户获得更多资源要素, 以更好地发展现代农业。为此, 要着重做好以下三方面的工作。
  一是整体推进集体资产的产权制度改革。当前农村集体资产的产权制度改革, 主要集中在集体经营性资产方面。然而, 农业农村部的数据显示, 至2016年底, 全国无经营收益的村和经营收入5万元以下的村分别占51.5%、23.4%。与土地资源和非经营性资产相比, 经营性资产只是农村集体资源资产的很小一部分。能够盘活农村的各种资源资产, 是农民市民化和农业农村现代化的一个重要条件。农村集体产权制度改革, 应结合城乡发展一体化的大背景, 从资源要素自由流动的角度, 协同推进农村承包地、宅基地及其他资源资产的产权制度改革。
  二是赋予集体资产股份更多权利权能。目前, 很多农村集体产权制度改革试点都完成了成员界定、清产核资、股份量化配置工作, 但是在赋予股份更多权能方面进展缓慢。一些改革试点对成员的股份能否交易、如何交易等没有做出明确规定, 对股权分红和股权退出、继承的规定也很笼统。确权是前提, 赋能是目的。下一步, 应遵循市场经济的逻辑, 赋予农民持有的集体资源资产股份更多权利权能, 完善股份流通的制度设计。
  三是加快制定进城落户农民农村“三权”退出政策。十八届五中全会、2016年和2018年中央一号文件都提出, 引导进城落户农民自愿有偿退出土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权 (简称“三权”) 。为了赋予农民更多土地财产权利、加快农村人口向城镇转移, 同时让有意愿、有能力发展现代农户的小农户获得更多农业生产要素, 要按照进退联动的思路, 采取灵活多样的方式, 既为进城落户农民自愿有偿退出“三权”提供制度安排, 又为小农户承接“三权”提供财政、金融和政策支持。
  4. 促进城镇人才、资金等回流, 以先进理念和经营模式引领小农户发展现代农业
  与城镇发展变化日新月异相比, 农业农村发展明显滞后, 这很大程度上是由于乡村资源要素连续几十年单方向流入城镇导致的。农村最优秀的人才, 以升学、招工和外出务工经商等方式流向了城镇, 农村土地、资金等也通过各种渠道从农村流失。不改变资源要素从乡到城的单向流动, 仅依靠小农户自身发展现代农业, 显然在资金、人才方面都存在严重不足。因此, 2018年中央一号文件提出, “研究制定管理办法, 允许符合要求的公职人员回乡任职。吸引更多人才投身现代农业, 培养造就新农民。加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见”。落实中央精神, 推动小农户和现代农业发展有机衔接, 需要加快城镇人才、资金回流农村, 具体来看, 可以从以下两个方面着手。
  一方面, 探索集体成员身份多样化, 消除人才回流农村、发展农业的制度壁垒。可以在农村集体资产股份制改革的基础上, 从农村社区的封闭性有可能逐渐打破的大趋势出发, 按照“政经分离”的思路, 将农村社区居民分为有集体土地股份的成员和无集体土地股份的成员, 打通城乡户籍壁垒, 为更多人才投身现代农业、带动小农户发展提供制度安排。可以借鉴山东东平等地的做法, 将成员分为“土地股成员”和“户口股成员”, 二者具有不同的经济权利。户口股成员在满足一定条件后, 可以通过受让、赠予、继承等获得集体土地股, 从而获得土地股成员的经济权利。
  另一方面, 引导工商资本到农村发展现代农业, 强化其与小农户的利益联接。工商资本尤其是农业企业, 一头对接市场, 一头直接带动小农户或通过合作社等中介组织联结小农户, 是帮助小农户对接大市场、引领小农户发展现代农业的重要力量。可以总结借鉴一些试验区和试点的做法, 鼓励引导工商资本和相关企业以设备、资金、技术等入股, 小农户和村集体以土地资源等入股, 在保证小农户收益的前提下, 联合成立股份公司, 发展现代化的种养殖和乡村生态观光旅游等。
  此外, 推动小农户和现代农业发展的有机衔接, 还应当进一步提高农民的组织化程度, 继续做好土地整治、区域农产品品牌建设、农田基础设施建设等工作。