徐林：“十四五”仍应有经济增长预期目标

国粮

徐林（国家发改委发展规划司原司长）

  一、“十四五”规划纲要应该提经济增长具体目标

  我个人主张一个国家的五年发展规划纲要应该有一个经济增长的预期目标，因为这是一个最综合的反映经济发展动态变化的纲领性指标。

  预期性增长目标并不是指令性或约束性指标，只是一种期待和愿望，如果因为特殊原因实现不了，是可以向各级人代会进行解释的。经济增长速度与高质量发展并不是对立的。设定过高的增长目标，并按指令性目标的要求千方百计地去实现，不惜牺牲环境质量、不惜大规模举债刺激，可能导致负面结果，导致发展质量下降。但经济高质量发展本身应该是有利于经济可持续增长的，我们不能说经济高质量发展了，增长速度反而上不去，失业人员反而增加，这样的高质量发展，未必是站得住脚的。

  值得重视的是，这次中央建议虽然没有提出具体增长目标，但提出了要在“十四五”末进入世界银行标准高收入国家的行列，以及2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的定性要求。

  特别是2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标，实际上把之前提出的本世纪中叶达到中等发达国家水平的目标，提前了十五年。实现上述两个定性目标，是需要通过具体的增长目标来一步步实现的，实际要求非常高，甚至超出了我个人测算的同期潜在经济增长速度，实现起来具有较大难度，需要在创新驱动发展、产业结构升级、人力资本提升、金融服务增效、经济社会的数字化渗透、市场化国际化法治化城市化改革等方面取得新突破，不断拓展发展的新空间，对这些内容，中央建议都有新的部署和要求，但要做到做好并不容易，需要付出相当大的努力。

  二、未来十年的潜在增长率可能只有5%左右

  中国的内外发展环境都在发生变化。从外部环境看，由于诸多因素，我国外部环境的影响有可能会持续一段时间，外需是否还能像过去一样对中国经济增长发挥那么大作用，具有不确定性。以美国为首的部分西方国家出于各种不同目的，对中国的先进产品和服务的技术封锁，可能会进一步加剧。周边国家的地缘政治变得更加复杂多变，有时还会变得更具对立性。此外，支撑国际贸易稳定的多边自由贸易体系正在经受前所未有的考验，需要各国努力实现升级版的完善，但达成一致的难度非常大，甚至有可能被有关国家抛弃而瓦解。这些都是不利于我国未来发展的外部环境变化。

  从内部发展环境和条件看，我国劳动年龄人口每年净减少几百万，劳动力供求关系发生了明显变化，导致过去十年劳动力成本平均每年上涨12%左右。随着老龄人口比重持续提高，中国的储蓄率也在下降，估计会从最高时期50%左右下降到“十四五”末40%左右。不仅如此，我国增长的约束边界正在收紧，资源环境约束、债务杠杆约束都在收紧。此外，全要素生产率增速和劳动生产率增速也处在下降通道。

  综合分析上述内外部环境变化的趋势性因素及其影响，我国未来十年的潜在增长率可能只有5%左右。要充分实现潜在增长率并尽可能延续较长的增长平台期，必须努力克服上述不利影响，出路主要在于以下几个方面：

  一是通过人口政策调整和人力资本强化等举措改善人力资本要素的供给条件；

  二是通过深化市场化改革和实质性减少政府的不合理政策导向和干预，真正实现市场化配置资源和要素，更好保护并激励市场主体的发展动力，提高资源配置效率和全要素生产率；

  三是通过强化技术创新和数字化渗透，拓展产业发展新空间，提高产业附加值、制造业基础能力和产业链抵御外部动荡的能力；

  四是通过经济社会的绿色低碳转型和创新，特别是推进绿能变革和替代，形成可持续发展的绿色低碳发展新动能；

  五是通过积极参与全球治理和国内治理规则改革，构建更加合理稳定的多边自由贸易体系和更加友好的外部环境。

  三、内需中的消费需求不足

  从扩大内需看，我国从1998年应对亚洲金融危机时开始实施扩大内需政策，后来演变成一项需要长期坚持的战略。扩大内需战略在国内已经实施20多年，所谓内需不足，是不是真的“不足”？

  我个人的研究认为，无论是从内需增长速度和内需对经济增长的贡献来看，我国都不能算内需不足的国家。我国内需（消费需求+投资需求）增速与任何一个国家相比都不低。消费需求如果从零售看最高名义增速曾经达到20%以上，固定资产投资增速最高时达到30%左右，目前虽然增速降下来了，也依然高于全球主要经济体的增速。从内需对经济增长的贡献看，外需贡献最高的2007年，内需对经济增长的贡献也在90%以上，目前在98%左右，不能算不足。

  那为什么还会说内需不足呢？主要还是指内需中的消费需求不足，但消费需求年均增速其实也不算低，低的是在GDP中的占比，最低时曾经只有40%左右，与美国差距有30个百分点左右。

  但进一步分析我们会发现，消费占比过低主要是因为出口增速和投资增速明显高于消费增速，与加入世贸组织后贸易环境改善和国家处于发展中阶段有关，也与社保体系不完善，老百姓预防性存款倾向较高有关，具有一定的阶段性特征。近年来由于出口增速和投资增速都明显下降且下降的速度快于消费增速下降，我国国内生产总值中消费占比已经有了明显提升，消费需求对经济增长的贡献也明显加大，但并不表明消费增速快于以往，只是因为消费增速下降的幅度不如出口和投资，我认为这一趋势会进一步得到巩固并延续。

  尽管如此，我认为我国确实存在阻碍满足国内消费需求升级的供给侧障碍，这包括供给侧技术能力和生产服务能力不足导致的高端需求外溢，供给侧过度管制导致的供给侧响应滞后等问题，这可能是未来扩大内需特别是扩大消费需求需要重点解决的问题。所以，从内循环为主构建新发展格局看，我们不能再简单地像过去那样刺激国内需求特别是刺激投资需求，那样做只会使我们已经高达270%的债务杠杆率进一步提高。如果越来越多的债务融资都用于少有回报的无效投资项目，大面积债务违约就会成为大概率事件，并最终导致系统性债务危机或金融危机，我们必须对此严加防范。

  这次中央“十四五”规划建议强调要把扩大内需和供给侧结构性改革结合起来，非常正确也非常及时。按照这一要求，扩大内需的重点应该放在供给侧结构性改革，通过强化科技创新和市场化改革提高供给侧对需求侧结构变动的响应能力和响应效率，开放和包容的制度和环境至关重要，过多的管制会阻碍市场主体做出响应，会导致更多的高端需求流向海外市场或因供给抑制得不到满足，这样也不利于构建国内循环为主的双循环新发展格局。

  所以，基于过去的经验和教训，我个人倾向于坚持以供给侧结构性改革为主线，不断深化供给侧结构性改革的各项举措，在供给侧做精做实做优上持续发力。

  四、要少编规划少出政策

  对一个国家的发展而言，发展规划有用，但并不是规划越多、政策越多，发展就越好。中国有比较持续的发展规划制度，规划的功能和作用也随着体制变化在发生改变，经济社会发展有中长期规划、年度计划，以及不同领域的专项规划和政策，这些规划和政策毫无疑问对促进经济发展有积极作用，但未必都有作用。规划和政策太多，实施机制不健全、实施效果不理想的现象其实是普遍存在的。恰恰是因为存在这一现象，使得国家规划和政策的权威性大打折扣。

  如果要说规划和政策的作用究竟如何，改革开放前的规划和政策在计划体制下配置资源的功能更强，但那个时候中国的经济发展速度却比不上改革开放后，主要原因是改革开放更好地调动了各类发展主体的积极性和能动性，更大范围拓展了发展资源和市场边界，不见得是规划发挥了更强大的功能和作用。所以，当国际上有人认为中国经济之所以发展这么快这么好，是因为有持之以恒的发展规划制度时，我们规划人自己必须对此有清醒的认识。

  因为在我看来，市场的激励约束机制更有效于政府的规划和政策。事实上，我国各级政府不同部门每年出台的各类规划和政策不算少，其中不乏有好规划好政策，并取得了好效果。但我也看到，我们不少政策和规划，目标远大、口号响亮，却难以落地取得实效，原因主要是缺乏足够的政策和规划实施机制来激励并引导市场主体的行为和方向。还有一部分规划和政策甚至违背市场规律，试图进行逆市场调节，更难以取得好的效果，有的甚至还会产生负面影响。

  因此，我过去提出要少编规划、少出政策，多注重制度和机制建设。一个领域有了好的制度和机制，不需要任何规划就能取得好的效果。即便是需要制定规划和政策，也要更加聪明，不能违反经济规律，不能违反市场和专业逻辑。有几条具有可操作性的政策举措，比满篇目标、原则、口号、重点要有用得多。

  为了更好发挥市场对资源配置的决定性作用，今后在竞争性领域还是要少编规划，多营造竞争环境和激励机制。竞争性领域规划搞多了，在国际上也容易引起猜疑，以为我们对所有产业都在实施政府支持和补贴，容易导致不公平贸易的指控。还要考虑政策制定的资源可用边界、法律规则边界、政治认同边界，越过边界制定规划和政策都可能带来意想不到的后果。所以，我们需要更聪明的规划和政策，而不是更多的规划和政策，这完全是我个人的职业体会。