庞金友：新时代市域治理现代化的逻辑与方略

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庞金友（中国政法大学政治与公共管理学院副院长、教授、博导）

  进入21世纪，中国农村城市化、城市国际化、区域一体化进程加速，城市在国家经济社会发展中的地位和作用迅速提升，大都市圈建设趋势明显。大中型城市集中了人才、资金、技术、数据、地理等资源优势，同时也是社会矛盾和社会风险的产生地、聚集地和爆发地，市域层级社会治理的难度与压力日益凸显。党的十九届四中全会明确提出加快推进市域社会治理现代化。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。市域治理是观察和思考国家治理的全新视角，是推动和促进国家治理现代化的重要杠杆。如何理解市域治理与国家治理的关系，如何认识市域治理现代化的必要性与紧迫性，如何谋划市域治理现代化的实施策略，是关系市域治理变革成败、影响国家治理现代化进程的重大理论问题和现实议题。
  市域治理的内涵与特征
  作为一个全新的概念，学术界对市域治理的理解存在一定的分歧。一般来说，市域治理有广义和狭义之分。广义的市域治理是指区域一体化意义上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市为中心向外辐射周边城市一体发展、共同繁荣的地方治理格局；狭义的市域治理是指行政区划意义上的地级市或设区（县）的大中型城市，以中心城区为轴心带动下辖区（县）和街道（乡镇）协作发展、共同富强的社会治理格局。无论是广义还是狭义，与省域治理和县域相比，市域治理更突出以中心拉动周边的水平治理层级，更侧重市-区（县、市）-街道（乡镇）之间的协调治理机制，更倡导党委、政府、社会、民众等多元主体共同参与的合作治理体系，是一种强调共建共治共享的新型社会治理格局，是一整套彼此互动、紧密衔接、联动协调的体制机制和制度安排。
  整体来看，市域治理具有如下基本特征：一是枢纽性。市域治理是国家治理的重要维度，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。市域治理向上承接中央和省域治理的大政方针、制度安排和规则体系，横向对接同级市域或市域范围内的区域协同和地方治理，向下统筹谋划、引导部署县域治理和乡镇基层治理。二是整合性。市域治理是跨越城乡治理的整体工程，是以城区治理引领、带动乡村发展的协同治理，也是社会经济发展各核心要素高度汇聚、集中整合的生态系统，更是政治、经济、社会、文化、生态等多维治理形态有机统一的综合治理场域。三是联动性。市域治理内在地包含城市和乡村两大区域，两者相互促进，相互影响。城市的发展和繁荣必然带动乡村的富裕和振兴，反过来，乡村的进步和变革也势必促进城市的提升和飞跃。因此，市域治理往往更强调分类治理基础上的协同发展和融合治理。四是复杂性。基于诸多因素的囿限，部分地区的社会治理长期呈现城乡二元化结构。城区的飞速发展并未实质带动周边区县和乡镇的相应繁荣，单边发展、资源倾斜现象严重，改革红利未能充分展开，更没有实现真正的共有共治共享，城乡矛盾十分突出。同时，城镇化速度不断加速，城区范围不断扩展，也在不停挤压乡村的土地、资源和生存空间，因此，城乡本身也是现代化进程中的竞争者和矛盾体。如何妥善处理转型时期城乡之间日趋复杂的矛盾、冲突和竞争，本身就需要高超的治理技巧和治理能力。
  新时代市域治理的必要性
  如火如荼的大都市圈建设，不断升级的大中城市发展需要，日益复杂的社会矛盾，形势严峻的城乡二元发展格局，对传统地方治理和基层治理的体系与能力提出了全新的挑战和变革的要求，因此，市域社会治理及其现代化进程不仅无可回避，而且迫在眉睫。
  第一，社会矛盾冲突集中爆发。随着改革进程的不断深化，利益重构、政策调整、法律法规不完备、配套措施不健全等因素引发了一系列的社会问题，牵扯面大，涉及人多，矛盾更尖锐，冲突更激烈。第二，公共安全风险急剧增加。转型社会中的矛盾冲突层出不穷，相互交织。老问题尚未解决，新问题也已出现；新矛盾的处理，往往又引起已解决的老矛盾的反弹。与此同时，市场经济的高速发展，信息通讯的迅猛升级，带来人员、资金、物资、技术的高速流动，矛盾冲突从酝酿到引发再到传导，时间更短，强度更大，涉及范围更广，后果和影响在无形中被无限放大。这使得传统以县域为中心的地方治理显得力不从心。第三，网络技术革新引发失序。与时代趋势形成鲜明对比的是，当前地方治理中各部门和机构的数据库众多，操作平台分散，部门之间、机构之间数据鸿沟、数据壁垒现象根深蒂固，多头采集、重复采集、更新缓慢、利用不足等现象较为严重，共享意识与协同机制普遍不足。第四，现行治理理念亟待革新。在现行条块治理的体制下，各县域、各部门之间缺乏必要的合作与协同，自扫门前雪、“九龙治水”、“治理真空”等现象屡见不鲜。第五，传统治理体系存在短板。受制于体制机制等因素，传统的地方治理体系形成了“省域”和“县域”两大重心，省域治理幅员辽阔，鞭长莫及，县域治理辖责有限，力不从心，两者之间的市域治理不上不下，地位尴尬，难有作为：在省域治理框架下，市域层级与县域层级虽然同为“执行者”，但动员、执行、操作、应对等能力明显弱于后者，显得主动性、积极性不够；在县域治理框架下，市域治理与省域层级虽然同为“决策者”，但决策、创新、整合、调配等能力明显不及后者，显得主导性、权威性不足。这种治理重心的两极分化，使城乡治理二元化、断裂化成为治理体系最大的不足和缺陷。突出表现在统筹衔接机制，资源共享机制、人才保障机制、信息沟通机制的失衡和缺失。而新时代的市域治理强调以党组织为统领，以政府为主导，以居民需求为宗旨、以多元共治为特征，目的就是要弥补这一不足。
  市域治理现代化的实施方略
  第一，坚持以人民为中心的治理目标。随着中国特色社会主义新时代大幕开启，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾。只有不断满足人民日益增长的多层次、多维度、多样化的需求，才能使人民拥有获得感、幸福感和安全感。作为国家治理现代化的重要组成部分，市域治理必然是面向人民、以人民为中心、全心全意为人民服务的社会治理。治理理念、治理体系和治理能力都要以维护人民的利益为根本，要想人民之所想，急人民之所急，爱人民之所爱，人民对美好生活的向往与追求就是市域社会治理现代化的终极目标和核心内容。
  第二，倡导城乡共进的治理理念。狭义的市域是指行政意义上市级管辖区域，自20世纪80年代的“市管县”改革以来，市域概念本身就包含地级市、县级市以及下辖的县区、乡镇，因此市域治理在空间维度上包括城区城市治理和乡村基层治理。市域治理以实现城乡居民的美好生活为根本任务，以破除二元格局、消解城乡差距、追求均衡发展、倡导公平公正为奋斗目标，以最终实现市域范围内的普遍进步和繁荣发展。
  第三，突出市域主导的治理主体。在市域治理现代化过程中，虽然强调共建共治共享，倡导多中心治理，但是，“多中心治理并非说是治理主体都处于一样的地位，而是各有侧重，且行动能力和自觉程度各异，尤其是能够起到引领作用的部分，不能缺位。”当前县域治理的治理重心集中在县级层面，市域治理现代化首先就要确立市级层面在地方社会治理中的主导地位，突出市域治理的“统筹者”和“主导者”的主体角色，发挥统筹规划、资源整合、集中部署的核心作用，逐渐建构起市级统领、县级负责、乡镇联动的市域治理主体结构。
  第四，倡导多元协同的治理机制。随着市场经济的日益深化和城乡生活水平的普遍提升，市域治理涉及的利益越来越庞杂，统辖事务越来越繁重。传统的一元格局、单中心管控模式已无力应对城乡社会矛盾和社会风险的复杂性、未知性、多变性和不确定性。只有在党和政府的统一协同下，统筹部署，组织协同，联动联用，建立一个纵贯政府、社区、乡镇、市场、居民的协作治理网络，才能缓解社会矛盾，削弱社会风险，疏通利益冲突，实现市域协同治理的目标。市域治理既要强调源头治理，也要强调综合治理，更要强调系统治理。在坚持市域主导、多元主体协同的基础上，要倡导灵活、多样的治理方式，采用务实、高效的治理策略，“市域社会治理的机制维度指多层级主体协同，多样化路径互动，全方位要素集成，全员化社会参与”。
  第五，采用“五治”融合的治理策略。其一，自治。基层社会治理是市域社会治理的前提和基础。只有不断健全基层自治的机制体制，培育基层自治的传统和习惯，才能为广大群众参与基层社会治理提供制度化的渠道，进而建立和完善城乡一体的基层治理体系。必须将市域治理的重心适度下移，确保人才、资金、物资和技术的相应下探，进而为基层自治提供全方位、精准性和精细化的支持和服务。其二，法治。市域治理现代化必须在法治框架内进行和完成。没有法治的支撑和保障，市域治理势必难有作为。必须高度重视法治在市域治理中的支撑和保障作用，加快建设完备、规范和科学的市域法律法规体系，进而推进市域社会治理的制度化、规范化和程序化。具体来说，市域治理法治化必须在市域范围内从四大环节着力健全和完善：一是制订科学、完备的法律法规体系，二是打造公正权威的法治实施体制，三是建构务实高效的法治监督机制，四是建立便捷优质的法治保障网络。其三，德治。从治理的角度，法治是一种外在的刚性约束，强调奖惩分明，权责清晰，德治则是一种内在的柔性约束，强调润物无声，治身治心。市域社会治理倡导的互动、协同、和谐和高效，内在要求社会共同体成员普遍具有较高的道德水准和伦理素养，因此，加快构建具有新时代中国特色的市域德治体系和德治文化，是市域社会治理现代化的重要内容和必要途径。针对当前社会道德呈现的多元化、功利化、自我化、碎片化等问题，加强个人品德、家庭美德、职业道德、社会公德建设显得必要而紧迫，“以德治为先导，通过核心价值浸润人心形成道德约束、通过榜样力量转化德行实现道德施教、通过公益服务邻里和谐主导道德建构，尤其注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要使用，充分实现道德的引领、规范和约束功能，使德治成为市域社会治理体系的重要支撑。”其四，共治。从市域社会治理的角度来讲，优良的社会治理体系和能力，不能仅仅依靠某个组织或单方力量来完成，需要联动协同、多元共治。面对跨县域、跨城乡的重大风险和矛盾，需要共享互动、共享、协同的市域应急防控体系；面对跨领域、跨部门的大规模的事件和冲突，需要发挥市域层级的齐抓共管、紧密协作、综合治理。其五，智治。以“互联网+”、大数据、人工智能、云计算为表征的数字时代的到来，为实现“智能化城乡”的美好蓝图提供了必要而充分的技术前提。这既是市域治理理念的基本内容，也是市域治理体系的重要组成部分，更是市域治理现代化的构成要素和实现路径。总结市域治理已有的成熟经验，建设共享性城乡公共资源大数据库、综合性智能服务平台、实时性公共安全保障网络、交互性市域治理协同中心是其中重要的环节。