张玉奇：共青团参与基层治理的新命题

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张玉奇（西南科技大学土木工程与建筑学院党委副书记、副研究员）

  群团组织是个体化公民聚合起来进行集体行动、开展资源动员的有生力量，在国家治理的各层面、多场域、诸环节发挥着积极效应、产生着广泛影响，是现代国家建构与建设的重要资源与力量。我国的群团组织是在本土化基础上形成的特色化社会组织形态，兼具政治和社会的双重属性。目前，深化群团改革已被纳入深化党和国家机构改革、推进社会治理体系和治理能力现代化建设的大格局中，这不仅体现了党和国家对群团工作的高度重视，也反映了新时代推进群团合作、充分发挥治理效能的内在要求。面对新时代社会主要矛盾的转变，共青团等群团组织应积极参与基层治理，融入到构建本土化行动逻辑的实践中来。
  长期以来，群团组织在创新群众工作机制、本领、方法等方面进行了积极探索，提出了向“社会本位”迈进、“回归社会属性”的改革实践模式。但由于共青团等群团组织具有政府和人民的双重性质，因而在一定程度上被视为“类党政部门”或者“准政府组织”。同时，在实践中，共青团等群团组织还存在着“唯上轻下”“重形式轻实效”“亲制度内轻制度外”等现象。由此，推动共青团等群团组织转型，实现群团改革目标，成为亟待解决的重要课题。
  由于缺乏对本土化行动理论机制的探究，目前我国群团组织参与社会治理的效果并不明显
  当前，共青团参与基层治理的有关研究主要集中在以下两个方面。第一，从理论分析角度出发，结合“群团组织转型”“和谐社会治理”“社会工作介入”“协同治理”“职能扩展”等关键词，探索群团改革的现实需求以及其角色定位、实践方向和机制思路。第二，从实践角度出发，阐述各级共青团在参与基层治理过程中的合作关系，如“竞争镶嵌”“层级嵌入”等。
  可以说，以往对共青团参与基层治理的研究局限在“国家—社会”关系的理论框架中，形成了稳固的“全能国家逻辑”，即围绕政府中心论，强调“行政层级整体控制治理”。大部分研究缺乏对新时代群团改革本土化行动逻辑的分析，即通过“多中心主体”实现社会共治的思想。同时，尽管有一些典型的本土化行动案例，但是由于缺乏对行动理论机制的探究，实际参与效果并不明显。例如，在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府购买社会服务逐渐成为政府职能转移和回应社会需求的重要方式。政府购买社会服务在一定程度上实现了福利供给模式由政府安排向政府委托采购的转变，促进了多主体协同治理模式的形成。在外部政策形势和内部服务困境的推动下，共青团向社会组织购买服务成为落实改革要求、提高服务能力的关键切入点。一些地方曾尝试采用“购买社会服务”的形式，鼓励社会资本参与社会治理，但这些尝试并没有实现理想的共治效果，究其原因，主要是缺乏对共青团参与基层治理本土化行动逻辑的理论基础和环境架构。
  对此，笔者认为有必要采取以下措施：一是在对现有理论进行批判性反思的基础上，构建“渠道治理”的分析视角，重新审视共青团参与基层治理的实践逻辑；二是思考在中国特色社会主义行政管理体制下共青团参与群团改革的本土化行动逻辑和内在机制；三是通过实践调查与访谈、参与式观察等方法，探究共青团如何在本土化逻辑架构中转变工作思路、发挥群众作用。
  “本位回归”：共青团参与基层治理的现实逻辑
  在行为组织关系领域，“国家—社会”的二元关系研究框架依然是理论探索领域的主导范式。但不可否认，这种研究范式存在着一定的局限性。举例而言，对于共青团等群团组织的特殊身份问题，如双重委托代理理论下的“身份区隔”“组织悬浮”等，一些地方很难找到解决办法。因此，笔者尝试以分析共青团参与基层治理的现实逻辑为突破口，探索新时代共青团参与基层治理的体制机制创新。
  厘清青年发展逻辑，明确“为谁供给，供给什么”。经过多年的努力，共青团在基层治理空间和内容的探索上取得了许多成绩，为治理逻辑转型创造了条件。但就“社会共治”而言，共青团基层工作要想取得实效，就必须按照基层工作的内在规律和要实现的功能内容进行创新，形成本土化行动逻辑框架。具体来说，“本位回归”就是着眼于青年发展的内外规律以及基层治理的双重逻辑，实现共青团基层工作的创新和转型。
  从青年发展逻辑的角度看，“社会共治”的根本目的是“回归本位”，即除了为青年在基层之外的其他空间提供发展的环境和条件外，还要为青年的全面发展提供帮助。事实上，青年是一个快速发展和跨越式发展的阶段。在这个阶段，与基层工作相联系的青年既有一般需要，也有个体需要，这些都需要在社会共同体中得到满足。因此，如果能对青年发展逻辑进行深入剖析，结合青年的现实个性需求以解释群体组织的行动价值和目标，就能够解决群团组织参与基层治理中“谁提供服务”“为什么提供服务”“倾向于提供什么服务”等问题，“社会共治”的实现难度将会极大缩减。总之，基层工作的开展必须着眼于基层治理的发展，并与青年的角色机制相结合，充分考虑青年的需求。
  厘清基层治理逻辑，避免双重委托代理下的“组织悬浮”。委托代理理论作为关系型分析机制的基础，试图通过良性关系的构建来实现参与主体利益最大化的目标。20世纪70年代，委托代理理论不断发展，出现了以自身效用最大化为行动决策目标的“经济人”现象，双重委托代理理论也由此不断发展。双重委托代理理论被广大研究者应用于“政社关系”“科层管理”之中。从“科层理性与策略构建”方面出发，阐述多层级管理下主体的差异性价值偏好和行动逻辑，同时解释不同代理主体之间的复杂关系，能够实现国家与社会的良性互动。
  根据对共青团等群团组织的职能和组织属性分析可以看出，当前共青团等群团组织具有“党政代言人”以及“群众代言人”的双重身份。“既要跟党走，又要听党话”；既要遵从党的路线，又要响应群众的多元化需求。但需要注意的是，共青团等群团组织并没有被赋予独立的行为治理权力，因此采用双重委托代理理论必然会造成“身份区隔”问题。同时，双方目标存在着一定的差异性，容易形成委托代理中的“迷途困境”，使得利益最大化目标出现纠纷和偏差，进而影响共青团参与基层治理的成效。
  重回社会：共青团工作的辩证法与新命题
  面对双重委托代理理论弱性，一些理论研究者试图建立以市民社会和法团主义为代表的理论研究框架。前者主要是从社会空间的视角进行探索。进一步审视可以发现，我国现有的社会生产机制并不完善，市民社会的构建条件也并不成熟。短时间内，“强国家弱社会”的格局难以根本改变。与市民社会理论有所不同，法团主义的理论框架更多的是从社会与国家融合的视角出发，强调形成反弹化组织，发挥其在国家决策结构中的有机导向与整合作用。对法团主义理论进行深入考察，可以发现其理论研究框架依然停留在“国家—社会”的传统范式中，共青团等群团组织身份的再解释问题依然没有脱离传统的研究框架。由此可知，新时代共青团等群团组织的行为逻辑依然缺乏较为有效的解释模型。
  目前，我国一些地区通过政府与民间协商谈判、半正式的行政参与、社会服务购买等创新途径进行基层治理，实现了国家化与去国家化之间的平衡。一些理论研究者将该种治理模式称为“中间渠道”，即通过国家和社会力量交叉驱动的方式，形成中国特色基层治理模式，从而赋予共青团等群团组织国家治理与社会治理的双重身份。在“中间渠道”治理框架下，共青团等群团组织参与社会治理既不是单一对立和互相分割的关系，也不是多元交融和统一综合的关系，而是在“二元制”边缘地带形成的一种交叠关系和粘连关系。如果能够赋予其政治合法性，发挥其“中间领域”的代表性身份，并实现“党政代言人”和“群众代言人”的双层竞合，便能够更好地发挥其社会化功能以及连接通道作用。
  共建与驱策：共青团参与基层治理的行动逻辑
  共青团等群团组织参与基层治理的现实逻辑，属于“形”的范畴；共青团等群团组织嵌入社会治理，属于“实”的范畴。“形”与“实”之间如何转化，是新时代需要关注的重点，也是理解共青团等群团组织“本位回归”的关键。
  第一，鼓励社会资本参与，形成多极协同治理范式。协同治理理论强调多元主体的参与协作过程。在“中间渠道”框架下，治理主体更倾向于采用联合的方式增强政府与社会的治理力量。因此，社会资本能否有效参与社会治理，成为协同政府的重要力量，十分关键。我国共青团在实践探索中，尤其是在自然灾害、公共卫生等领域推动多级协同治理。
  以汉中市为例。在新冠肺炎疫情暴发后，汉中市抗疫救灾社会组织和志愿者服务中心首次尝试导入社会力量，取得了良好效果。根据马克斯·韦伯的科层制理论，官僚层级型的治理结构存在着“无效”问题，弹性、耦合的治理架构更符合风险管理现状。汉中市政府在结合本土化治理土壤的基础上，并没有完全摒弃政府组织的官僚制设置，而是通过组织体系外延和扩展的方式，形成了科层制组织架构向基层延伸的治理格局。考虑到“组织惯性”情景，汉中市政府将科层制管理模式导入到群团组织社会服务中心架构中，并转变治理思维，形成了群团组织参与基层治理的新模式。这种群团组织的官僚制管理架构创新在抗疫过程中发挥了巨大作用。一方面，其能够充分发挥社会力量的作用，尤其是对于外围边缘化的群体，具有激励和引导作用；另一方面，其通过科层制的层级细分有效实现了资源的合理分配。
  第二，积极推动社会共治。汉中市群团组织社会服务中心如果只是构建了本土化的科层制管理架构，是无法在救灾活动中取得良好效果的。在群团组织社会服务中心成立以后，汉中市新设了“社会协同治理平台”，其目的就是通过身份的转变实现群团组织群众功能的拓展。这是群团组织“自我扩张”的必然要求，也是其将社会资本连接到党政服务架构体系中的必然要求，更是实现社会组织输血与造血功能并存的关键。
  汉中市群团组织社会服务中心通过政治合法被赋予了独立属性，采用项目制运作模式吸引社会资本参与，为自身“造血”。在“共治”领域，汉中市抗疫救灾社会组织和志愿者服务中心拟定公益项目实施方案，获取首批专项资金100万元。可以说，汉中市群团组织社会服务中心的快速成立，为政府与社会资本的合作提供了有效的中介连接。同时，其采用独立的项目运作方式，打造了群团组织参与基层治理的新范式。在“中间渠道”治理框架下，专项资金的管理主体为汉中市共青团委，资金主要用于群团组织的架构建设以及社会组织的培育与孵化等领域。总之，汉中市群团组织的“中间渠道”治理模式，反映了新时期政社关系的良性转化，表现了新时期政府技术管理范式的创新，是“运动式治理”向“常态治理”转变的重要借鉴。
  第三，形成“问题清单”导向，驱建“有为共青团”。在新常态发展背景下，我国政府提出了供给侧结构性改革，为解决社会各领域问题提供了新思路。举例而言，广东共青团从供给侧角度出发，利用“问题清单”导向，深度挖掘其工作存在的各种问题（如共青团有能力供给的，青年并不需要；青年有需要的，共青团又无法提供，导致其供给能力逐步恶化），指出了未来工作改革的主要方向。
  由此，广东共青团发现改革的关键在于明确“为谁供给”“如何供给”等问题，表示要旗帜鲜明，做好“加法”；补齐短板，做好“减法”；精准发力，做好“乘法”；猛药去疴，做好“除法”。首先，在“为谁供给”上，利用媒体力量寻找需要帮助的青年，积极为他们提供帮助；夯实团建基础，扩大共青团工作的有效覆盖面。其次，在“如何供给”上，既要减少又要增加。要适当增加共青团工作人员；要减少低效、低端供给，即淘汰落后、低吸引力的产品。最后，要扩大有效高端供给，即优化人、财、物资源，增强多样化、专业性。
  正如习近平总书记强调的，“加强和改进党的群团工作，既要得力，又要得法。在长期实践中，我们党积累了许多很好的经验，要坚持运用、发扬光大。同时，要适应形势发展，改进对群团组织的领导，提高党的群团工作科学化水平。要把握群团组织特点，不能直接用管理党政机关的办法来管理群团组织，要给群团组织留出创造性开展工作的空间。要转变不合适的工作方式和领导方式，注重从实际出发，怎么有利于培养群团组织的威信，怎么有利于调动群团干部的积极性，怎么有利于广泛组织动员群众，就怎么去做”。中国特色社会主义新时代，是青年大有可为、也应当大有作为的大时代，是共青团破解自身问题挑战、迎来宝贵发展机遇的大时代。作为现代国家治理结构重要“一极”的群团组织，共青团与其他组织形态一样，需要基于组织环境的变迁、目标群体的变化进行适应性转型。然而不可否认，其在转型过程中，不可避免地遇到了一些结构性的阻滞因素。深入分析导致这些问题出现的原因进而找寻破解路径，对于在新时代更好发挥共青团的作用具有重要意义。由此，笔者提出“中间渠道”治理模式，希望将多元主体合作的社会共治理论引入群团组织转型发展中，进而赋予群团组织以更新的时代感视角，用更为创新的行动逻辑拓展其政治生活空间和社会活动领域，通过组织行为逻辑转型助力其实现共同治理目标。