陈胜祥、邹勇文:中国农村宅基地制度变革困局探究

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陈胜祥 邹勇文（江西财经大学旅游与城市管理学院）

  长期以来，学界多采用“自上而下”的研究路径，从既有理论出发分析中国农村宅基地制度缺陷，取得了诸多富有启发性的理论观点。为有效推进已有研究，文章悬置既有理论，采用“自下而上”式的研究路径，借助NVivo12.0质性分析软件，对建国以来60份宅基地正式制度文本数据进行了主题分析、评估分析和类型建构分析。籍此，文章以“文本自述”的方式，厘清了建国以来宅基地制度变革不同时期所希望解决的主要政策问题，分析了各政策问题解决方案间的联系及冲突，揭示了宅基地制度变革面临的两个“二难困局”及相应的“取舍式”改革出路。
  对制度文本的主题分析显示：（1）建国以来宅基地制度文本一共阐述了七个务必解决的政策问题，同时解释了各政策问题的致因及相应解决方案。这七个政策问题分别是：农民居住权益受侵、村民乱占滥用耕地建房、干部带头乱占地建房、非法转让宅基地、宅基地粗放利用与闲置、外部力量侵占宅基地和农民住房财产权实现难。（2）评估分析显示：共有四个政策问题受到了高度关注，它们分别是农民居住权益保障、村民乱占滥用耕地建房、宅基地粗放利用与闲置和农房财产权实现难。其中，只有“村民乱占滥用耕地建房”在问题自身和问题应对两个维度上都受到了高度关注，表明该政策问题的解决在宅基地制度改革中处于核心枢纽位置。（3）类型建构分析显示：七个政策问题分为五种类型，揭示了建国以来宅基地制度变革在不同历史阶段的改革目标或核心任务。“农民居住权益保障”是集体化以来一直在应对的问题；“村民乱占耕地建房”和“宅基地粗放利用与闲置”是改革开放以来的核心改革内容；“农房财产权实现难”是十八大以来改革的新任务；“非法转让宅基地”和“外部力量侵占宅基地”是近廿年来持续至今但关注度不高的问题类型；“干部带头占地建房”问题受到的关注度较低且已经消亡。
  进一步分析还显示，除去已经消亡的“干部带头乱占地建房”问题外，其余六个政策问题在解决方案上有着紧密的逻辑联系。（1）实施“农民居住权益保障”的核心手段是长期无偿地为农民提供宅基地使用权建房，它是“村民乱占滥用耕地建房”问题产生的制度性根源。因为无偿提供宅基地使用权，会在无形中纵容甚至鼓励村民乱占滥用耕地建房，广大干部在其中起到了带头作用。（2）“村民乱占滥用耕地建房”必然导致一户大宅、一户多宅等现象的普遍存在，其结果便是“宅基地粗放利用与闲置”问题的产生。（3）对“粗放利用与闲置”问题的治理，本质上要求农民不得多占且不得转让宅基地牟利，由此又催生出“农房财产权实现难”的问题。其背后的传导逻辑有两点：一是为了治理“粗放利用与闲置”，须以“一户一宅”甚至“一户一居”为法定标准严控多占地建房的行为，这必将导致农民无房宅可转；二是严禁将无偿取得的宅基地“转让”给“外部力量”以获利，致“地不随房走”，催生出“农房财产权实现难”问题。两方面治理的结果，是进一步强化了宅基地的居住保障功能。
  上述政策方案上的逻辑联系揭示了宅基地制度改革所处的两个“二难困局”。（1）困局1。在占用环节，制度既要为农民“无偿提供居住保障”，又希望通过严控“乱占滥用耕地建房”行为以治理“粗放利用与闲置”问题；但由于“无偿提供居住保障”是“乱占滥用耕地建房”的制度性根源，表明它与治理“乱占滥用耕地建房”和“粗放利用与闲置”两个问题在改革目标上存在方向性冲突，两个方面无法同时兼顾。（2）困局2。在流转环节，相关制度既要“严禁转让”以强化宅基地的居住保障功能，又要求宅基地具备“可转让性”为“农房财产权实现”创造条件，因而“无偿保障”又与“农房财产权实现”在改革目标上存在方向性冲突，两者也无法同时兼顾。
  因此，当下的宅基地制度改革困局并没有一个两全齐美的解决办法，只能在矛盾困局中作“取舍式”决策。在当前及未来相当长的一段时间内，中国面临的改革与发展大势是，在保障国家粮食安全（耕地保护）的前提下加快推进农村城镇化和农民市民化，要求宅基地的居住保障功能退居于财产性功能之后。在这样一个大背景下，即将全面推行的宅基地制度改革应当淡化“无偿居住保障”功能，将注意力放在如何促进节约集约利用土地和实现农房财产权上面。为此建议：（1）以某一时间节点为界，全面取消目前“无偿取得和无偿使用”的福利分配制度以激励对土地的节约集约利用行为。（2）区分不同地区采取不同的农民居住权益保障方式：如在城市郊区，可将新增农村人口纳入城镇居民保障性住房体系；在一般农村，可在中心村附近规划一个集中居住区，允许农村新增人口采取跨村择位竞价方式有偿获取住宅建设用地。（3）加快推进宅基地“三权分置”改革，尽可能拓展宅基地使用权的流转时空，为实现农房（宅基地）财产性功能创造条件。