贺雪峰:基层体制过热是个大问题

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贺雪峰（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、武汉大学社会学院教授、院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任）

  众所周知，当前基层工作十分辛苦，5+2，白+黑，责任无限大，事情无限多，休息无限少，基层干部都有点叫苦连天的意思。
  去年底到中部一个五万人口的乡镇调研，全镇行政事业编制干部近百人，多年坚持晨会制度，每天早晨8：30召开晨会，所有干部参加。晨会既是对前一天工作的总结，又是对当天工作的布置。镇委镇政府每周工作安排，几乎每天都有很多项中心工作和重要工作，除每个干部包村以外，还要组成各种临时工作小组，按晨会要求完成工作任务。晨会结束，除少数必须留在镇政府坐班干部以外，全体干部下到村居。镇政府没有闲人，所有干部都很忙，一件工作没有结束，新的工作又安排过来了。每天晨会，书记镇长亲自参加，领导带头，方法适当，镇里每项工作在全县排名都很靠前，总体来讲干部士气高昂。
  再到东部一个城市郊区乡镇调研，全镇人口也是5万左右，镇里干部却多出不少。全镇共有行政事业编制干部99人，另外还有200多位聘用人员。东部地区乡镇干部工资普遍比较高，行政事业干部拿到手的年工资大概20万元，聘用人员到手工资7.5万元/年，另外有1.5万元五险一金。也就是说，不算村干部，仅仅镇干部每年工资支出就要四、五千万元，还真不是小数。问题是，这个郊区乡镇的300多位干部也都很忙，几乎没有部门和人员是闲的，加班是常态，且几乎所有人都只有上班点而没有下班点。
  以上两个乡镇的情况显然不是个案，而是当前中国基层治理的常态。乡镇一级如此，村一级更甚。东部这个乡镇有36个口可以向村级布置工作，可以想见村级工作之繁忙。
  为什么基层干部如此繁忙，以及基层体制会如此过热呢？
  二、之所以出现基层干部持续繁忙，基层体制持续过热，是与当前基层工作要求紧密相关的。具体来讲，当前基层工作多来自上级部门要求，上级部门一般都会对基层工作有明确的目标、任务、程序要求，一般都会对工作进行检查监督，其中最重要的也是检查监督。因为检查监督，就要评比排名，就要对不符合上级要求与规范的工作进行整改，就要对落后工作一票否决。
  上级部门必须有明确任务和规范要求，这也是为了便于检查监督和评比排名。一旦上级部门安排的工作要检查监督和评比排名，到了乡镇和村级，乡镇和村就必须要调动所有资源来完成工作任务，以争取在评比排名中的好成绩。通过评比排名，几乎所有上级部门安排的工作都变成基层中心工作。上级部门为了便于检查监督和排名评比，在安排工作任务和工作规范时，一般都要尽可能标准化、具体化以及刚性化，为了显示对工作的重视和万一出现事故时推卸责任，上级部门大都倾向顶格管理。
  标准化、具体化和刚性化，造成的一个普遍问题是上级要求与基层实际不匹配，基层却无法通过变通来落实要求完成任务，而只能严格按照上级程序与要求开展工作，并对每一步工作留迹。基层无权因地制宜，就有留痕的动力，因为在出现问题上级追责时可以通过留痕来证明自己撇清责任。基层落实上级工作任务时无法变通往往就是工作的硬落地，工作落地才是重要的，效果好不好，是否符合基层实际也就顾不上了。这正是当前基层工作中形式主义越来越普遍严重的原因。
  现在的问题是，上级并不只有一个部门，而是几十上百个部门，每个部门都有权向基层布置任务，每个部门都希望有存在感，也希望能为人民群众做好事，甚至每个部门也都多少掌握着一定资源，这些部门就通过检查监督甚至通过组织每年季度每月的检查让基层将部门工作中心化，基层几乎所有时间和精力都被这些中心化的工作所消耗。
  一些之前并不重要的部门比如扶贫办，就通过检查监督，极大地提高了部门的存在感。在东部城郊乡镇调研，到一个村访问，村支书安排正在村部党群服务中心坐班的社保员将村部旁居家养老服务中心打开，让我们参观。看到社保员专注地盯着手机，我们很好奇问她在做什么？原来她正在完成共青团省委给村里布置的一道任务，就是完成村级团员轮训。轮训很简单，就是团省委开发了一套系统，上面有一个450秒的视频，要求所有团员观看视频并答题。轮训已经进行到第七期。如果村里团员可以组织起来，将村里团员轮训一遍的确不是坏事。问题是，村级团组织早已涣散，村干部应付上级团员轮训的办法就是安排村干部代替团员看视频和答题。我们访谈的村，第七期有50个培训名额，就要答50次题，关键是不能用同一个手机答题，因此，这个社保员就不断地换手机进入退出答题，以应付上级团委布置的轮训任务。上级所有部门都想方设法向基层布置任务，基层就只可能用形式主义去应对。
  除了以上对每个部门布置任务的应付以外，上级还要求基层搞创建，创建是加分项，没有加分项就很难评上先进。在应付上级任务尚力不从心的情况下面，创建自然就成为形式主义的无底洞。
  三、有趣的是，虽然自上而下各个部门都在向基层布置任务，都在进行监督检查评比排名，上级部门却大都是要为农民做好事，服务三农，而不是从农村汲取资源，剥削农民。实际上，自2006年取消农业税以后，国家不仅不再向农民收取税费，而且通过各个部门大幅度增加惠农资金，目前惠农资金总额每年超过2万亿。为保证惠农资源下乡的安全高效，各个部门的规范、程序、监督检查和评比排名也下得乡来。也就是说，当前基层干部繁忙，基层体制过热，很大一个原因是上级各个部门都在积极为三农服务，建立服务型政府，甚至农民对基层干部满意度也成为上级考评内容。所有上级部门都在试图为农民服好务和逼基层干部为农民服好务，以致于农民对服务是否满意也要由上级来考评。这样一来，就不仅基层干部被客体化，而且农民群众也成为了被动的由国家和基层干部所服务的对象，从而也客体化了。
  一旦农民群众客体化，难以自下而上表达需求偏好。上级部门为了防止基层变通而规定了全国标准的资源下乡目标、方式、程序，尽管不同地区农村情况千差万别，基层完成上级任务时却几乎没有与上级部门讨价还价、因地制宜的空间，就不可能有主动性，就只能被动按上级各个部门要求去做，程序化操作，形式主义应对。
  因此，基层干部主要工作变成应对上级要求，不可能也不愿意了解农民群众真实偏好（了解也无用），更不可能去动员群众做群众工作。又因为基层干部无法真正回应群众需求，上级通过农民满意度来评价基层干部工作好坏，结果就必然是群众胃口越吊越高，等靠要。基层干部也因此就缺少获得感。基层体制过热，大多只是空转，上下都不讨好。
  上级要求多，农民不满意，形式主义屡禁不绝，基层体制过热，基层干部叫苦连天，之前靠拿误工补贴来不脱产工作的村干部就当不下去了，因此就有地方将村干部报酬工资化，就有人大代表认为村干部应当享受公务员待遇。之前由村民选举、能上能下、也能回应村民需求的村干部，现在竟然也变成了真正拿工资的干部。村干部流动性消失了，基层治理的活力也丧失了。更糟糕的是，过热的基层体制必然大量透支未来治理资源，长此以往，基层治理将难以为继。