[治理策略] 所有压力都要落实到基层，乡村干部很忙也就自然而然

贺雪峰（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、武汉大学社会学院教授、院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任）

一、

自秦汉以来，中国已实现二千多年集权大一统体制。集权、大一统表现在两个方面：第一个方面是秦汉以来一直实行郡县制，中央集权，地方由中央下派官员进行治理。中国真正的封建体制出现在秦汉之前。第二个方面是中央权力是集中统一的，是不分权的，不存在三权分立之类的制度安排。所有国家权力集中为一元最高权力。

中国历史悠久，地域广大，人口众多，当前时期，中国有五级政府建制，分别是中央、省级、市级、县级和乡镇。此外还有行政村这样一级行政建制，只是行政村并非一级政权而是自治性质的层级。

当前时期，从乡村两级来看，总体来讲事务繁多，可以用“5+2”，“白加黑”来形容。乡村两级干部非常忙，主要是要完成上级部门安排的各种工作任务。

当前乡村干部忙到什么程度呢？乡村干部除了完成上级部门安排的各种任务，几乎没有时间去真正接触群众了。也就是说，当前基层治理中出现了内卷和政权悬浮，陈义媛称之为“内卷的政权悬浮”。当前乡村干部要完成的上级任务，绝大多数是上级政府布置下来的惠民工程，就是为农民提供公共服务，比如精准扶贫、人居环境整治、农村产业发展、发展集体经济等等。尤其在十八大以后，中央加大了对农村的财政转移支付力度，大量国家财政资源通过部门转移进入农村。与资源下乡同时的就是部门规范、程序和要求的下乡，就是检查的下乡，就是考核排名的下乡。每个部门都向基层布置任务，对基层进行考核，每个部门都希望为农民做好事，减少工作中可能发生的意外，每个部门也因此倾向对基层提更严格要求，进行更严格考核。甚至，部门为了卸责而按顶格要求对基层进行考评，要求基层按防一万的人财物力来防万一，由此造成基层工作的无比繁杂。基层人财物资源有限，就只能用形式主义应对。形式主义不能解决实际问题，却耗费了基层大量人财物力资源，搞得基层疲惫不堪。

之所以部门可以对基层提出各种要求，进行严格考评，甚至对基层工作一票否决，是因为中央要充分调动地方和基层工作积极性，一方面要对地方工作中的玩忽职守甚至贪赃枉法进行惩罚，一方面要求地方干部真正干事创业。对犯错误的地方官员进行严惩，对干事创业官员进行重奖。中央权力指挥棒下面，必须令行禁止，地方不能够自行其是。中央权力指挥棒是通过中央各个部门向下延伸的，表现出来就是部门权力增大，条条对块块、上级部门对下级政府的监管与检查。上级部门和地方政府，所有压力都要落实到基层，乡村干部很繁忙也就是自然而然的事情了。

中央加强对地方的管理，严标准高要求，顶格管理，部门就会跟上中央要求，地方政府也就会积极回应，结果就很可能是上层要求越来越多，且层层加码，到了基层就必然是不堪重负，只能以形式主义应对。上级部门为防止基层形式主义应对，利用各种技术手段，更多检查监督，更严厉惩罚措施，以及对出现事故的顶格处理，来防止基层形式主义，基层虱多不痒，在人财物力资源稀缺的情况下面，就不得不更加认真地搞形式主义，并因此严重影响到基层实际工作，尤其缺少时间和资源来解决基层治理中真正重要的实际问题，也就造成了基层治理中当前普遍存在的内卷的悬浮，治理空转。

也就是说，随着中央权力向下强有力的渗透，到达基层时，可能造成基层活力不足，基层治理的空转与内卷。

中央为调动地方和基层的积极性，也就开始放权，允许地方政府和基层组织因地制宜，采取符合当地实际的治理方案，工作重点，并且对地方治理中出现的各种问题采取比较包容的态度。中央容错，允许地方因地制宜地探索，限制部门对地方和基层指手画脚，地方和基层工作积极主动性上来了，因地制宜合乎地方实际的各种工作就可以开展。地方具有活力，用比较少的人财物力就可以比较精准地解决地方治理中的各种难事，地方和基层治理就不会空转，而是有效率地运转起来。

地方与基层因地制宜具有活力的体制运转，很容易变成地方和基层借口地方特殊性，规避中央监管与要求，地方与基层对中央要求采取变通对待，有些变通的确是与地方特殊性有关，更多且越来越多变通则是将地方特殊性当作乱作为的借口。持续一段时间，中国地域广大情况复杂的情况下面，地方治理乱象频出，甚至“政令不出中南海”。

中国是集权制国家，地方治理乱象频出，这些乱象所造成的问题比地方积极性带来的好处更多时，中央就开始收权，通过部门向地方提要求，严格监管，中央也就进入新一轮收权阶段，政令跨出中南海，令行禁止，地方主体性减弱，基层治理中的形式主义再起。

二、

当前阶段基层工作繁复不可持续，就说明中央收权到了上限，应当开始放权周期了。放权一段时间，地方活力恢复，基层治理因地制宜，再之后就可能造成地方自以为是甚至不听指挥的乱象，中央就要开始收权周期。也就是说，中国集权体制决定了，中央可以依据实际情况来决定何时放权，何时收权，这个实际情况的掌控是一门艺术，不存在究竟是放权好还是收权好的问题，只存在何时放权何时收权的问题。中国国家体制中的收权与放权存在周期，尤其是新中国进入加速现代化时期，国家必须要调动所有可以调动资源和积极性来建设社会主义国家，就一定要积极利用中国体制的优势，在收放权上、在央地关系上做好文章。中国央地关系，从坏的方面讲是“一放就乱，一收就死”，从好的方面讲是“一乱就收，一死就放”，正是通过收收放放的艺术，调动各方面积极性，新中国在不长的时间就完成了工业化，进入到中等收入阶段，正奔向社会主义现代化强国的目标。大概来讲，中国权力收放为10年左右一个周期。（来源：乡村发现转自：新乡土 微信公众号）