沈荣华：加快打造市场化法治化国际化营商环境

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沈荣华（中国行政管理学会研究员，中国人民大学政府管理与改革研究中心研究员）

  市场化、法治化、国际化的内涵及关系
  营商环境是影响市场主体活动的制度性安排。营造市场化法治化国际化的营商环境，首先需明晰其内涵及相互关系，把握改革的方向和重点。
  营商环境的市场化是指遵循市场经济规律，破除制约市场作用发挥的体制机制障碍，充分激发市场主体的活力。主要包括深入简政放权，放宽市场准入，以权利公平、机会公平、规则公平保障市场公平准入；推行公正监管，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，促进公平竞争，降低制度性交易成本和企业生产成本；优化政府服务，为市场主体办事提供便利。坚持市场化改革的方向，是为了转变政府职能，重塑市场与政府关系，使市场在资源配置中起决定性作用，激发各类市场主体的活力。
  营商环境的法治化是指通过法治建设为市场主体活动提供公正、稳定、可预期的法治环境，涵盖立法、执法、司法、守法等多个层面。包括加强法律的“立改废释”，建立一套系统完备的法律制度体系，并且公开透明，不溯及既往；依法保护各类所有制企业合法权益，清除歧视性和差异化限制；在法律面前各类市场主体一律平等，在监管、执法、司法等活动中对各类市场主体一视同仁，做到公平公正。经验表明，法治是最好的营商环境，可有效提升营商环境的公正性、稳定性和可预期性，为各类市场主体活动提供可靠的法治保障。
  营商环境的国际化是指扩大对外开放，对标国际先进水平推动相关领域改革创新。要加强与国际通行经贸规则对接，推动规则等制度型开放，改善营商环境，包括规则、监管、管理、标准、法律法规、跨境投资贸易等方面。要打造国际一流营商环境，就需要扩大开放水平，以开放促改革、促创新、促发展，不断提升我国营商环境的层次和水平，促进投资贸易便利化，增强中国市场吸引力和国际竞争力。
  提升营商环境市场化、法治化、国际化的水平，“三化”之间不是简单的并列关系，而是相互融合、相辅相成的有机整体。其中市场化是基础，是核心要义，市场化改革旨在破除不合理的体制机制障碍，让市场在资源配置中起决定性作用，把市场机制健全起来，把市场主体活力激发出来，以此来促进投资兴业，经济发展；法治化是保障，是基本方式，优化营商环境必须借助和依靠全方位的法治保障，将市场化改革成果以法律规范的形式固化下来，确保营商环境的公正、透明、稳定和可预期，使各类市场主体都能放心创业发展；国际化是开放，是改革动力，通过对标国际通行规则和国际一流标准来改善营商规则，可拓宽视野，找差距，补短板，增强改革动力，不断提升营商环境的水平。因此，优化营商环境需要整体推进市场化、法治化、国际化改革，使各项改革相互促进，相得益彰，形成强大合力。
  目前营商环境亟待解决的问题
  近年来，通过深入推进“放管服”等改革，我国营商环境明显改善，为经济稳中向好提供了有力支撑。据世界银行发布的营商环境报告显示，中国（内地）营商环境在全球的排名由2013年的96位提升到2019年的31位。同时，从市场主体的期盼来看，从市场化、法治化、国际化的要求来看，目前我国营商环境仍存在不足，一些深层次体制机制问题还有待破解。
  市场环境问题。以市场化标准衡量，现在政府对微观经济和资源配置仍干预较多，存在不少束缚市场主体活力的障碍。在市场准入环节，一些不必要的审批许可、资质要求、变相审批等问题仍然存在，中小企业和民营企业在企业开办、项目投资、招标投标、政府采购等方面还面临各种“玻璃门”“旋转门”，特别是“准入不准营”问题仍是一个制度性“堵点”。一些地方和行业对民营企业、异地企业设置差别待遇、歧视性限制，形成市场壁垒。在生产经营环节，企业税费负担仍然相对较重，企业用能、物流、电信、人工、诉讼等成本还较高，中小微企业融资难融资贵问题尤为突出，这些成为企业发展的痛点堵点。同时，市场监管中存在着标准不一、执法随意、知识产权保护不力等问题，市场垄断、不当竞争等情况时有发生，影响公平竞争。在市场退出环节，企业注销手续多、时间长，企业破产更是存在诸多制度性障碍，涉及部门众多，清算手续复杂，办理耗时耗力。如何解决以上这些问题仍是“老大难”问题。
  政务诚信问题。一些地方政府不讲诚信、违约失信等问题突出，致使政务环境缺乏稳定性和公信力；有的地方政策多变，朝令夕改，不可预期；有的以政府换届、机构变动、上级政策变化等为由，“新官不理旧账”，对原来作出的政策承诺不兑现，订立的合同不履行，拖欠的款项不归还，给企业生产经营造成损失和困难；有的“看人下菜碟”，在政府审批、监管和服务中，对大型企业、有政府背景的企业办事快捷宽松，对小微企业、民营企业则办事拖拉严苛；有的地方“先上车后补票”，在招商引资时笑脸相迎，降低门槛，但在项目资金落地后立马变脸，提出不同监管要求或增加手续，甚至加收税费、滞留资金等，使企业面临停业罚款、信心受挫、进退两难的困境。
  法治保障问题。在立法上，一些与营商环境相关的立法滞后，如在知识产权保护、“证照分离”、一网通办、社会信用体系等方面，都涉及现行法律调整问题，对改革形成制约。另外，一些地方习惯以“红头文件”、政策文件推进改革，缺乏稳定性和规范性。在执法上，监管不公、多头执法、选择性执法等现象较为普遍。一些地方对不同类型企业、外来企业采取不同标准，处罚不一，有的甚至违法违规对企业财产和经营者个人财产采取查封、冻结、扣押等强制措施；一些地方热衷“运动式”执法，在专项整治、上级检查等活动中，采取行业性或区域性停产停业，给企业正常经营造成困扰和损失。在司法上，对企业权益保护不够、司法不公、诉讼成本过高等问题突出。有的仍用行政权力干预司法活动，使相关企业受到不公正对待。
  发展不平衡问题。通过比较分析发现，近年来我国改善营商环境成效显著，但也存在着改革有快有慢，发展不平衡问题。从不同地区看，经济发达地区、大中城市改革力度较大，进展较快；经济欠发达地区、农村地区改革往往慢些，进展相对滞后。从涉及部门看，改革力度有大有小。有的部门改革决心大，力度强，成效明显；有的部门则积极性不强，瞻前顾后，进展迟缓。从涉及领域看，也存在进展不平衡情况。以世行《全球营商环境报告2020》评估为例，在评估的10个领域中，中国在执行合同、获得电力、开办企业、保护中小投资者、建筑许可等领域排名靠前，但在办理破产、跨境贸易、获得信贷、纳税等领域排名则靠后，存在“短板”和薄弱环节。
  加快打造市场化法治化国际化的营商环境
  在新的起点上优化营商环境，应当坚持市场化、法治化、国际化的方向，聚焦突出问题，加大改革创新力度。
  市场化改革要突出便利和公平。通过改革把市场主体活力激发出来，把市场机制作用发挥出来。一是放宽市场准入，继续清理和简化审批事项，全面推行市场准入负面清单制度，加快“证照分离”、投资建设审批改革，清除各种差别化设置，实现公平准入。二是加强公正监管，创新监管方式，着力解决困扰企业的经营成本高、融资难融资贵、注销破产难等突出问题，重点推动企业产权保护、公平竞争审查、反不正当竞争、要素交易、知识产权保护等市场制度建设，建设高标准的市场化环境。三是优化政府服务，全面推行“一网通办”、“一站式”服务、 “一次办”等便利化服务，提升投资建设、纳税、用电、不动产登记等事项办理效率和水平。
  建立政务诚信约束机制。在某种程度上说，政务诚信就是营商环境。政府讲诚信，政策稳定，具有公信力，市场主体才能放心投资创业。政府要带头重诺践约，对政府与企业依法签订的合同协议，作出的承诺，不得以政府换届、机构变动等为由不履行；因公共利益改变约定、影响企业权益的，应依法予以补偿；设置畅通、管用的投诉渠道，对政府和公共部门违规毁约、不守承诺、拖欠账款、执法不公等损害市场主体权益的行为，应对相关责任人问责并依法追究责任。
  从立法执法司法三个层面提供法治保障。一个公正、稳定、可预期的法治环境，是市场主体放心投资兴业的必要条件。首先，要开门立法，加强法律“立改废释”。对时过境迁、不符改革方向的法律及时修订；对经验成熟的改革做法，要以法律法规形式出台或提高规范位阶，统一实施；对普遍性的涉企案件，加强司法解释和指导性案例应用，促进“同案同判”。其次，实行公正监管和依法行政，对各类市场主体一视同仁，依法平等保护各类所有制企业权益。建立惩罚和赔偿机制，加大对违法违规的处罚力度，使违法者得不偿失。再次，加强司法保护，重点是提升公正性和便利性，杜绝权力干预司法和地方保护，创立更加简易便捷的司法诉讼平台和程序。
  对标国际先进推进改革。按照以开放促改革的思路，主动对标国际先进水平和世行营商环境评估标准，深化重点领域和环节改革，补短板强弱项，特别是在融资信贷、纳税、办理破产等领域取得更大突破，建设国际一流营商环境。在涉外投资贸易领域，应当通过改革加速与国际经贸通行规则接轨，全面实施外商投资法、外商投资准入负面清单，减少外资企业投资经营限制，完善保护和服务制度，简化进出口通关手续，促进投资贸易自由化便利化。要完善安全审查机制，重视运用国际通行规则维护国家安全，提高监管水平。
  运用制度拓展改革成果。在以往改革基础上优化营商环境，应坚持顶层设计与试点探索相结合的改革思路，对近年来的改革探索和成熟做法加以提炼，系统集成，提升到制度层面，在各地区各部门乃至全国统一实行，如全面推行政府部门权责清单制度，市场准入负面清单制度，涉企审批分类管理制度，分领域分行业监管规则和标准，社会信用管理制度，政务服务标准化便利化制度等。这是改革进入新阶段的思路选择，也是化解改革进展不平衡问题、提高治理效能的有效途径。
  延伸阅读
  推进“放管服”改革
  从作用上讲，“放管服”改革就是要优化营商环境促进经济发展。我们现在推进的改革，从根本上说是要推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。同样，深化“放管服”改革，不是为了改革而改革，为了深化而深化，而是要围绕处理好政府与市场关系，破除阻碍经济发展的体制机制障碍，营造良好的营商环境和发展环境，激发市场主体活力，调动各类市场主体创业创新的积极性，增强经济的创新力和竞争力，以此来推进经济持续健康发展，最终是要满足人民对美好生活的新期待新要求。