张红宇：在新的历史起点上如何推进农业农村现代化

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张红宇（清华大学中国农村研究院副院长）

   党的十九届五中全会制定的“十四五”经济社会发展规划和二〇三五年远景目标明确提出在新阶段、新理念、新格局的要求下，加快农业农村现代化，努力实现共同富裕。在新的历史起点上，中央的要求明确、任务明确，需要我们更加努力，走出一条具有中国特色的乡村振兴道路。
  农业农村现代化正在经历历史之变
  改革开放四十年多来，我国农业发生了翻天覆地的变化。一方面，解决了我国人民的吃饭问题，而且支撑我国成为世界第二经济大国、第一贸易大国和第一工业品制造大国。另一方面，我国在大国小农的国情农情之下，基于不同区域资源禀赋多元、产业形态多元、经营主体多元、贸易格局多元、政策组合多元的发展条件，逐渐形成了一条区别于美国的资源农业、日本的精细农业模式，以多元化为特征的现代农业第三条道路，即具有中国特色的现代农业发展道路。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。特别是党的十八大以来，随着国内外发展环境的变化，农业发展理念、政策、举措都发生了重大转变。在新发展阶段，要认清形势，把握机遇，构建新发展格局，推进实现高质量的农业农村现代化。
  要而论之，改革开放以来，随着生产力的发展与生产关系的不断调整，我国农业发生了四个重大变化。
外部环境变化改变了农业生产布局。随着工业化、城镇化的推进和经济重心的迁移变化，加之我国农业资源禀赋的多元化特征，特别是这些年随着南水北调等重大工程的实施和交通运输条件的极大改善，我国农产品生产布局发生了重大变化。一是粮食和肉类生产“北粮南调”已成常态，“北猪南运”渐显趋势；二是资源性经济作物棉花、糖料等集中在西北、西南地区，规模化程度越来越高；三是西南、西北等山区、丘区的特色农产品多元化生产比较优势明显；四是都市群和城市郊区主要聚焦“菜篮子”产品生产，都市农业特点鲜明。总体上，大宗农产品的规模化经营、产业带的形成趋势明显，这对不同地区农业生产经营方式转变、政策组合以及区域间市场格局的形成影响十分明显。
  土地制度创新促使农业经营方式转变。以改革开放前的人民公社体制为历史起点，我国的农地制度经历了“公有共营”“公有私营”“公有共享”三个阶段。农民承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”成为继家庭联产承包责任制后农村改革又一次具有革命性意义的重大创新，为规模化、集约化的农业生产经营方式变革奠定了制度基础，加速了工业化、城镇化进程，促使大批农业从业者转向非农产业。1978年从事第一产业的劳动力为2.83亿人，2002年达到3.66亿人的历史最高点，2019年减少到1.94亿人。1978年全部劳动力构成中，从事第一产业的比例为70.5％，到2019年其比例下降到25.1％。农业劳动力绝对数量的下降与占全部劳动力比例的减少，一方面，比较快速地提升了农业劳动生产效率；另一方面，也使“谁来种地”“地怎样种好”的问题日益突出，通过规模经营保障农产品总量、提升农业产业效益的需求愈显迫切。在此背景下，尽管我国大国小农的国情和家庭经营的基本格局没有变，但通过土地制度的不断创新，“三权分置”的稳步推进，实践中形成了两条规模经营道路：一条是土地经营权流转形成的土地规模经营，由农户拥有的承包权派生出租、转包、互换、入股等多种方式让第三方分享其经营权。2019年全国农村承包地流转率为37％，流转面积达5.5亿亩。部分经济发达地区流转率更高，不仅浙江、江苏、上海的土地经营权流转比例高达50％以上，东北地区和粮食主产区土地经营权流转比例也普遍高于全国平均水平。另一条是土地经营权不流转，农户将重要的田间作业环节托转给新的服务主体，实践中的土地经营托管、半托管模式，形成了服务规模经营。农业农村部数据表明，2019年全国农业社会化服务组织共89.3万家，其中托管服务组织44万家，覆盖农户6000万家，服务面积15亿亩次，服务营业收入总额1688.8亿元。土地经营权不流转而转向服务形成的规模经营，成为土地制度创新的大趋势。以上两种方式都在不改变土地所有权归属的前提下，形成了土地经营权的共享。这种公有共享的土地制度创新使家家种地、户户养殖的格局发生了深刻变化，极具中国特色。
  科技进步引导着现代农业发展方向。我国农业资源禀赋人均不足，决定了科技对农业供给保障意义重大。目前，我国农业科技进步贡献率突破60％，农作物耕种收综合机械化率超过70％，主要农作物良种实现全覆盖。高标准农田建设在很大程度上实现了稳产高产、止损减损。2020年粮食产量达到1.34万亿斤，连续6年稳定在1.3万亿斤以上，单位面积产量由1978年的170公斤增长到2020年的382公斤，保障了我国人民的吃饭问题。现代生物技术、装备技术、绿色技术和数字技术集成的现代科技不断突破。生物育种、重大动植物疫病流行规律把握和防控、农业遥感和信息化领域硕果累累。旱作节水、测土配方施肥、统防统治等先进适用农业技术大范围推广，建立和完善了确保农产品产出，特别是粮食总量稳定增长的农业科技创新体系。以全面机械化、自动化、技术资金高度密集为特征的农业工厂化模式迅速发展，广泛应用于种植、养殖等诸多领域，实现了高规格化、高效率、高产值、高效益，“产出高效，产品安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路前景光明。
  市场决定了要素组合的功能作用。市场化水平的不断提高，对引导人才流向、优化调整产品产业结构起到了重要作用，对农业的支持保护也逐步实现了从主要依靠行政手段调控向更多应用经济和法律手段的转变。
  一是财政投入持续增加。一直以来，公共财政投入是农业支持保护政策体系中最重要的政策工具。尤其是党中央确立了坚持农业农村优先发展的总方针，提出在公共财政投入上优先保障的政策要求以来，农业财政投入明显增加。财政部数据显示，2016-2019年全国财政一般公共预算安排累计安排农业农村相关支出16.07万亿元，年均增速8.8％，高于全国一般公共预算支出平均增幅。
  二是社会资本和工商资本支农助农强农功能得到强化。2020年新冠肺炎疫情对投资领域造成了巨大影响，第二产业投资仅增长0.1％，第三产业增长3.6％，但第一产业增长19.5％，充分显现和证明了农业的重要地位、受关注度、发展前景及农业投资的巨大潜能。
  三是农业支持保护工具更加丰富。逐步形成了包括农业投入、价格支持、直接补贴、灾害救助、金融保险、债券基金、担保期货等在内的政策体系。进一步丰富了农业支持保护的手段和方式，特别是社会资本进入农业极大地促进了现代农业发展，适合我国国情的新型农业支持保护政策体系以及社会配置资源的格局逐步形成。
  与此同时，在错综复杂的国内外发展环境下，我国农业的发展也面临着三大挑战，需要有效应对，化解各类风险，为全面实现乡村振兴营造良好的外部环境。
资源禀赋对产业安全约束越来越强。
  一是资源禀赋稀缺，回旋余地有限。我国人多地少水缺的基本国情农情客观存在。农业后备资源不足，农户数量多，户均农业经营规模小，劳动生产率、土地产出率、资源配置效率不高。
  二是人口压力持续增加，供需矛盾突出。当前虽然我国人口增速在减缓，但绝对数量仍在增加且尚未到达峰值。随着人均GDP突破1万美元大关后，食物结构优化，农产品需求更加多元，尤其对肉奶蛋的需求急剧增长，导致对饲料、饲料粮的需求持续攀升，对水、耕地等自然资源的压力不断增加。
  三是产业间资源有效配置矛盾难以调和。比如，山水田林湖草沙综合治理过程中，修复其中一项可能形成对另一项的负面影响，统筹协调、系统治理并非易事。再比如，粮食安全具有极端重要性，但小规模粮食生产成本高效益低，农民种粮积极性不高。粮食产业与其他农产品种植、畜牧业之间结构性矛盾突出，总量、质量、品种结构调整难于兼顾。
  国际贸易对产销平衡的影响越来越大。2020年粮食产量达历史新高，但同期进口农产品依存度也达历史新高。据海关统计，包括大豆在内的粮食进口量达1.43亿吨，同比增长28％。其中大豆进口超1亿吨，达1.0034亿吨，比上年8851万吨增长13.3％。最近几年，棉花、糖料等资源性农产品进口量相当于国内生产量的30％左右。肉类进口量991万吨，同比增长60.4％。农产品供需平衡难度明显增加，紧平衡态势持续增强。在错综复杂的国际形势下，构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进格局的任务刻不容缓。
  收入增长对共同富裕的意义越来越重。
  一是城乡收入差距令人担忧。2020年农民收入比2019年增长3.8％，城镇居民收入增长1.2％，农民收入增幅超城镇居民2.6个百分点。城乡间收入差距由2019年的1∶2.64缩小到2020年的1∶2.56，力度很大。但1∶2.56的差距与改革开放之初1978年的城乡收入比1∶2.56刚好持平，缩小城乡收入差距、实现共同富裕目标挑战巨大。
  二是区域农民收入差距明显。2020年农民收入最高的上海为34911元，而收入最低的省份中甘肃为10344元、贵州为11642元、云南为12842元、青海为12342元，区域间农民收入差距高达3倍左右。广东2020年的城乡居民收入差距为1∶2.5，省内最富地区农民收入为最低地区农民收入的3倍，与其他发达地区相比明显偏高，如浙江为1∶1.96，上海为1∶2.19，江苏1∶2.19，福建为1∶2.26。不同区域农民收入之间不平衡问题同样突出。如何实现区域之间的协调发展，要紧抓农民收入问题丝毫不能放松。
  农业农村现代化要有明确的目标任务
  在国际形势复杂多变，不稳定性不确定性明显增强的背景下，凡事预则立，不预则废。我国到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，“十四五”是关键阶段。要瞄准产业和人口的现代化两个靶心，致力于农业农村现代化，致力于农民现代化。为此，农业农村现代化要有明确的目标要求，准确把握其中的深刻内涵，要有大格局、新思路、硬举措、新作为，确保到2035年，乡村振兴取得决定性进展，基本实现农业农村现代化；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富的目标全面实现。
  农业农村现代化内涵要清晰。农业农村现代化是实现乡村振兴战略的总目标。准确把握、深入理解新时代农业农村现代化的深刻内涵，是实现这一目标的前提与基础。
  一是农业现代化。首先，规模化。粮食等资源性农产品生产要规模化，在尊重农民意愿的基础上，推动土地经营权共享，促进土地经营规模化、服务经营规模化，形成规模效益。其次，集约化。经济作物、园艺作物要通过土地、资本、技术、劳动力等要素资源的集约集聚，降低农业成本，提升劳动生产效率、土地产出效率、资源配置效率。再次，数字化。发展数字农业，通过互联网、物联网、云计算等技术的广泛应用，实现从田间到餐桌全链条、全过程现代化，预防、化解农业风险，维护产业安全。最后，绿色化。坚持绿色发展理念，重点做好节水节肥节药，农膜残留回收、秸秆、动物粪污资源化利用，保障农产品质量安全，实现农业可持续发展。
  二是农民职业化。继续推进农村劳动力的分工分业，按照有文化、懂科技、善经营、会管理的要求，提升第一产业劳动力从业者的人力资本，使留在农业内部的从业者由普通农民成长为具有人力资本的职业化农民。其基本要求是：首先，有爱农情怀。把农业作为毕生追求的伟大事业。其次，有工匠精神。精益求精，永不懈怠。再次，有创新意识。敢想敢干，有所作为。最后，有社会责任感。爱国爱民，甘于奉献。打破人才瓶颈，为乡村振兴提供强有力的人才支撑。
  三是农村美丽化。首先，环境好。村落外观整洁，景观优美，空间规划科学合理，基础设施、公共服务到位，人文环境有礼有序，文明进步。其次，有特色。依据各地不同的历史和农耕文明传承，促使村落布局形式、街巷建筑、居民院落独具特色，体现不同地域山川河貌、历史文化、风土民情。再次，生态优。农村人居环境治理工作机制健全，农村厕所、垃圾、污水治理工作成效显著，农村村容村貌美观有序，达到宜居宜业要求。最后，多类型。根据不同村庄的发展基础、资源禀赋、地理位置和经济社会外部环境，确定不同的功能定位，构建适合当地发展的产业体系，形成不同的发展模式，切忌千篇一律，不搞“一刀切”，将乡村建设成为美丽舒适、宜居宜业、有吸引力的生活家园。
  共同富裕的目标要实现。农民增收是农业农村现代化最大的短板和痛点，也是最艰巨的任务。践行习近平总书记提出的“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”“把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置”的思想。牢固树立以人民为中心的理念，努力实现城乡居民在社会公平前提下的权利平等、机会平等、发展平等、收入平等。重点在两方面下功夫：一是缩小城乡居民收入差距。以十年、五年为期，制定农民收入增长，特别是城乡差距缩小的行动规划和约束性目标要求，到2035年城乡居民收入差距缩小到1∶1.5左右，到2050年实现城乡居民收入平衡增长。二是缩小区域间农民收入差距。聚焦提升欠发达地区、粮食主产区、低收入人群收入增长，促进保持区域经济的协调发展。树立农民增收、缩小收入差距的典型，总结浙江宁波、广东中山、四川成都等地有益的经验做法，推而广之。
  现代化道路任务要明确。
  一是农业要增产。重中之重是按照十九届五中全会提出的以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度，秉持“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全观，以中国供给解决中国需求，以中国资源解决中国问题。首先，稳面积。保障18亿亩耕地红线稳定，17.5亿亩粮食播种面积稳定，8亿亩口粮播种面积稳定。其次，保总量。2021年粮食产量达到1.3万亿斤以上，建设1亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田。再次，挖潜力。打好种业翻身仗，强化现代农业科技和物质装备支撑，以科技进步带动乡村振兴。
  二是农民要富裕。把促进农民增收作为“三农”工作的重中之重，着力稳固农民增收良好势头。首先，激发农业农村内部增收富民动力。将富民乡村产业视为战略性产业纳入中长期发展规划。推动种养业标准化、品牌化和绿色化，延伸农业价值链利益链。创新产业组织方式，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，不断提高产业发展质量、效益和竞争力。其次，促进农民更高质量更充分就业。统筹城乡产业布局，引导和支持城市部分劳动密集型产业向农村地区产业园转移，沿海劳动密集型产业向中西部地区转移。推动农村劳动力有序外出就业，加大对低收入群体转移就业支持力度。鼓励发展生活性服务业、手工制作等特色产业，引导农民工到新产业新业态就业创业。再次，优化农民财产性收入稳步提升的制度环境。建立现代农村产权制度，促进要素市场化配置，健全要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。加快建立完善农村集体经营性建设用地入市制度，改革农村集体土地征收制度，全面开展农村土地整理，运用市场机制盘活乡村存量土地和低效用地。完善相关法律法规，明确农民农村财产各项权利，加强对农民财产的物权化保护。最后，完善转移性收入注重公平分配的保障机制。加大对农民直接补贴力度，完善农业服务补贴政策、重要农产品生产者补贴制度、农业生态补偿制度。加强农民生活兜底保障，建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动农民工失业保险扩大覆盖面，完善最低生活保障制度，在发展中保障和改善民生。通过全方位的制度安排和政策措施，举全党全社会之力解决农民收入增长问题，为实现共同富裕目标奠定坚实基础。
  三是农村要美好。统筹村庄与城镇规划，提升村庄规划设计水平，因地制宜制定村庄的建设思路与工作方法。首先，加大农村公共基础设施建设力度。推动基础设施往村覆盖、往户延伸。把强化农村基础设施建设纳入新基建规划，重点强化用水保障、提高供电稳定性、加快建设通自然村（组）路和村内主干道，打通仓储、冷链、物流配送从乡到村的最后一公里，健全长效管护运营机制，全面落实城乡统一、重在农村的基础设施建设保障机制。其次，继续提高农村公共服务水平。提高农村教育质量，在提升学校教育水平的同时，重点做好职业技术教育与技能培训。全面推进健康乡村建设，加强医疗保健水平及应急能力。从完善保险、救助制度、提供人文关怀服务、推动文化传承发展等方面加快补齐农村公共服务短板，实现城乡基本公共服务的均等化，完善农业农村发展的“硬基础”与“软环境”。再次，强化改善农村人居环境的工作力度。扎实做好农村改厕、生活垃圾处理、污水治理等重点工作。通过开展村庄清洁和绿化行动、美丽宜居村庄和美丽庭院示范创建等一系列项目，增强农村居民自觉的环保意识，为人居环境改善营造良好的社会氛围，实现农村美丽化的目标。在乡村建设过程中，要重点把握“为农民而建”的核心要义，充分考虑农民需要，照顾农民的感受，增加农民群众的获得感、安全感和幸福感。
  农业农村现代化要有措施保障
  推进农业农村现代化，需要秉承更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的理念，需要完善相关保障措施，确保各项措施落地生根、取得实效，切实完成政策目标，保障政策效果。
  贯彻落实全党抓农业的理念。充分发挥全党抓“三农”工作的核心作用，落实好《中国共产党农村工作条例》，完善党领导“三农”工作体制机制。一是始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。落实农业农村优先发展理念，在制度建设、政策体系以及措施保障上形成规范化要求。二是健全乡村振兴战略领导责任制，全面实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持五级书记抓乡村振兴，层层压实责任，坚持党政同责。三是切实加强各级党委农村工作部门建设，优化党的农村工作机构设置和人员配置，充分发挥部门职能，做好新时代的“三农”工作。
  坚定不移推进城镇化。以发展都市群和县域经济为重点，建设以人为核心的城镇化。根据促进大中小城市和小城镇协调发展、推进以县城为重要载体的城镇化建设目标要求，推出具体改革举措。分类推进不同农民群体的城镇化，实现有效转移：一是已经转移进城的农村人口。要加快落户，实现就地市民化；二是职业化农民以外的农村富余劳动力。要重点加强教育培训，实现非农领域的充分就业，做到观念融合、身份融合、技能融合，顺利完成从农民到市民的转换；三是有意愿进城落户的农村居民。要探索退出承包地、宅基地退出机制，做到有意愿、退得出、有保障，确保其能够在城市安居乐业，无后顾之忧。通过发展县域经济，吸纳和转移农村富余劳动力，在更大范围内实现农村劳动力的高质量就业，确保收入增加与收入结构优化。同时，促进产业集聚、人口集中，填补城乡之间要素发展水平的断层，构建城乡要素流通的双向渠道，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
  构建新时期农业支持保护体系。
  一是强化农业农村优先发展投入保障。在继续确保公共预算优先安排农业农村的基础上，重点抓土地出让收益用于农业农村的政策落实。按照《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求，到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50％以上。以2020年为例，全国土地出让收入约为8.4万亿元，扣除约80％的成本性支出后，剩余的20％即1.68万亿元为土地出让收益，将其中的50％用于农业农村，则应有8400亿元用于农业农村建设。到“十四五”末，这一数字还会继续增加，将对农业农村现代化发展的投入保障产生重要影响。
  二是引导社会资本、民间资本投入。近几年来，民间农林牧渔业投资增长率由2017年的12％、2018年的12.4％增长到2020年的13.5％，增速始终快于一般民间投资增长率。虽然受到各种风险因素的影响，投资额存在一定波动，但总体上保持了持续向好的趋势，表明了资本对于农业的投资信心。为此，要强化政策指导，引导社会资本、民间资本精准投向农业农村现代化发展的重点领域、关键环节。充分发挥财政资金的杠杆撬动作用，创新投融资模式，建立健全对接平台，推动各类资源要素融合，突破金融、土地等瓶颈制约，做好服务，促进资本更好更快落实落地。
  三是发展普惠金融与农业保险。金融机构要有社会责任感，创新金融产品和服务机制要顾及普通农户、新型农业经营主体的不同情况，原则是服务产业、服务主体、服务实体。大幅度增加农业保险险种，扩大保险覆盖面，探索建立以保险为主导的有中国特色的农业支持保护体系，帮助农民告别“望天收”，挑稳“金扁担”。
  推进农村重点领域改革。
  一是土地制度改革。一方面，推进经营权有序流转，引导农民以多种方式流转土地经营权，实现土地经营权流转与农村劳动力要素进城、城市资本要素下乡的有机统一。同时，在农业用地上加强督查，坚决遏制耕地“非粮化”“非农化”，保障农业生产的总量安全。另一方面，盘活用好宅基地，提高宅基地的利用效率、丰富宅基地的利用方式、适当放宽宅基地的利用主体，积极探索宅基地“三权分置”的实现形式，为发展乡村产业释放活力。
  二是实现小农户和现代农业的有机衔接。充分发挥合作社、家庭农场示范带动作用，为农业生产经营提供更多、更好的服务，形成农民职业化的基础。强化现代农业企业的创新性、示范性，完善企业与其他经营主体，尤其是小农户之间的利益联结机制。提升农业社会化服务组织的服务能力，建立功能多样、经济便捷、专业高效的新型农业社会化服务体系。重点完善以土地托管、半托管为代表的社会化服务新模式，加快农业现代化、产业化进程。
  三是产权制度改革。发展新型农村集体经济，如期完成农村集体产权制度改革试点工作要求，盘活用好集体拥有的各类资产。大力发展乡村产业，特别是富民乡村产业，千方百计增加农民的财产性收入。使新型集体经济与家庭农场、合作社、工商资本、国有农场等共同构成作为大国小农国情之下农民组织形式的重要组成部分，实现农村改革的二次飞跃。
  坚持对外开放立场不动摇。统筹利用国际国内两个市场、两种资源，缓解大宗农产品供需平衡矛盾，加快推进全球农业一体化，打造具有竞争力的大国农业。
  一是培育具有国际竞争力的国际化农业大企业。力争实现世界500强企业中，我国农业企业榜上有名的历史性突破。推动我国农业资源、技术、产品和服务“走出去”，将我国农业发展的成果更多惠及世界其他国家。
  二是坚持多边贸易。加强农业对外合作，深入推动“一带一路”农业合作、全球农业南南合作，推动各国在数据共享、信息通报、市场监测、贸易政策等方面的协调与合作，促进农业领域的全球对外开放。
  三要稳定拓展农产品供应保障国资源。优化农产品进出口贸易结构，做好对东盟、中亚、南亚、俄罗斯等地理临近地区和“一带一路”地区的投资布局。瞄准“一带一路”资源性农产品丰裕、与我国双边关系稳定良好的国家，建立完善合作机制，为现代农业发展注入新动能，实现互信、互惠、互利，在全球范围内实现我国农产品供需平衡。（来源：农民日报）