孙应帅：少数挂职干部，为什么成了“断线风筝”？

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孙应帅（中国社会科学院大学马克思主义学院教授，中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义发展史研究室主任、研究员）

01 现象
  在干部挂职实践中，不免出现一些“镀金”思想和短期行为。部分干部，看简历有基层工作经历，但并没有经过实实在在的磨炼。有的“名在人不在”，有的“身在心不在”，有的“时在时不在”，这种混基层经历的“镀金”“被流放”“道具人”“面子工程”“脱离基层”“个人主义”“懒政怠政”“违规用权”等错误认识和错误行为，严重影响了干部挂职实效。
  尤其是一些干部在派出挂职后，形同“断线风筝”，在派出单位“没影了”、在挂职单位也“没信了”。派出单位完成了安排挂职干部的任务后将管理责任推给挂职单位，挂职单位又不敢也不愿给“留不下”的挂职干部压任务，于是挂职干部也就乐得这种“两不管”，成了“悬浮干部”“空挂干部”“断线干部”，使挂职成了走过场、混日子的一段放任时期。
  这种“断线”“空挂”的悬浮状态完全违背了干部挂职锻炼交流的初衷，挂职干部的能力也得不到应有的锻炼提升，还严重浪费了行政资源。
  02 原因
  在思想认识层面上，“应付”“过客”“镀金”的心态，导致选派干部挂职期间的自由放任
  于派出单位而言，虽然组织部门对挂职干部有明确的标准，但仍有一些单位将干部挂职锻炼仅仅当作完成上级交办的任务、应付了事。尤其是在派出单位本来人手紧缺、任务繁重的情况下，“如果派出素质高能力强的业务骨干，将会影响本单位的工作，因此更倾向于选派一些能力和素质一般的干部”，在这样的思想认知和思路主导下，选派干部就是应付差事、支走闲人，自然没有心思关注选派干部挂职期间的后续工作。
  于挂职单位而言，挂职干部虽然变更了原来的工作岗位，但人事关系和工资关系等都还是在派出单位，这就使挂职单位在思想上认为挂职干部只是来“走过场”，尤其是“下挂”基层的干部“镀镀金”就回原单位升迁了。因而在实际挂职过程中就会出现懒政怠政的现象，不愿意给挂职干部“挂实职”“派重活”，把挂职干部当“客人”看待，当“座上宾”款待，当“未来领导”优待，而对具体工作不做具体要求、不进行考核监督，不落实目标责任，自然就放任了选派干部挂职期间的管理工作。
  于选派干部而言，有一些干部也有把挂职当作到基层“镀金”的心态，这使得一些挂职干部也不愿真正深入基层，在挂职单位只需“当老好人”“做太平官”“办面子事”，混到点就走人。也有一些干部由于在派出单位是业务骨干，有能力有干劲，但由于时间有限或心态急躁，在不了解当地实际需要和条件等情况下，就盲目决策导致急于求成。还有一些干部在派出单位自认为升迁无望，也会产生抵触情绪，带着怨气去挂职单位，自然不愿意在挂职期间过多联系派出单位，“乐得逍遥”，而挂职单位对这种挂职干部也是“多一事不如少一事”，“不便管”“不好管”，从而造成一些挂职干部可以在挂职期间“两边不靠”，处于“放飞自我”“放任自流”“风筝断线”的状态。
  在制度机制层面上，“双重管理”的考评机制难以形成有效约束
  于派出单位而言，按照挂职干部考评机制，由于挂职干部组织、人事关系都仍在派出单位，其挂职期间的表现也是派出单位组织部门负责中期和最终考核。而挂职单位只负责日常考核管理，但这种“双重管理”的考评机制很难真实反映挂职干部的工作实效。一般而言，派出单位组织部门的考核多以挂职干部的工作汇报及接收单位的反馈为主，对于一些挂职干部“自说自话”“自吹自擂”的工作业绩，派出单位很难实际检验其真伪。对于干部挂职期间的政治学习、教育培训和思想动态，也很难实施监督。对于挂职干部针对挂职单位的千差万别的实际需求，派出单位也很难有时间、精力和资源进行一一回应、对口满足。因此，派出单位对于选派干部挂职期间的思想动态和实际表现，大多处于“档案管理”“表格考评”的“形式管理”状态。
  于挂职单位而言，尽管在形式上有党政机关选派干部到党政机关系统外的国有企业事业单位挂职的“外挂”，党政机关内部交流挂职的“内挂”，以及上级单位与基层单位、平级单位“上挂”“下挂”“平挂”等多种交流挂职形式。但形式的多样化，改变不了挂职干部“过客”的本质。对于上面来的干部，将来可能是升迁的领导“不敢得罪”；对于平级来的干部，将来兄弟单位还需要资源互换“不能得罪”；对于下级来的干部，将来的工作还需要配合支持“不好得罪”。
  于选派干部而言，选派干部挂职到一个能发挥自身特长的挂职单位才能发挥最大的效用。但由于干部交流由党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限组织实施，组织部门要求严格把握人选的资格条件，有时候也会导致挂职干部到挂职单位后能力不匹配的状况。这种情况下，挂职干部发挥特长能力和职责效用的机会有限，就容易“放任自我”“混日子”，即便严格的管理和考评机制也难以对之形成强约束，甚而产生欺上瞒下、盲干蛮干，或者弄虚作假、夸大业绩的反效果。
  03 破解
  升维观念，促进挂职干部“身挂心也挂”
  于派出单位而言“不盲派”。派出单位在选派干部时，可以重点考虑多选派有较强专业背景的技术型干部。这样的挂职干部一方面可以避免按照相应级别需要给予其领导一方实权时挂职干部和挂职单位双方的“窘境”；另一方面，又可以使挂职干部以“参谋”“专家”的角色，尽快结合自己熟悉的专业领域，为当地的经济发展和民生决策发挥积极作用。
  于挂职单位而言“不盲用”。挂职单位对选派干部，应当尽量根据挂职干部管理能力和专业特长，来安排相应的职务和岗位。做到职务与能力匹配、岗位与专业对口，而不是随意将挂职干部安排到任意岗位上，才能避免挂职单位“盲用乱用”，挂职干部“不作为”或“乱作为”等弊病。
  于选派干部而言“不盲干”。一般而言，大多数选派干部去挂职，即便有“镀金”的心理，也需要在挂职单位有所绩效才“镀得上金”，因此还是希望有所作为、为自己今后的前途积累经验、锻炼能力的人数居多，而混日子、走过场的干部并非多数。但如果选派的职务或岗位与其性格、能力、特长不匹配，也会导致想作为的领域无能力、想参与的项目不懂行，久而久之也会成为“局外人”“边缘人”，渐渐放逐了自我。同时，挂职干部在“镀金”心理的作用下，也存在盲目追求大作为、大目标的心态，但挂职时间短暂的特性决定了目标越大越难以作为的状况，有些挂职干部在目标难以完成之际就干脆放弃不做，自然也就导致挂职干部人在心不在、作为后劲缺乏。因此，挂职干部也应根据环境、岗位、任务的转换，主动进行身份、思维的转换，尽快找到自身能力、特长与挂职岗位的契合点，并尽力设置更精准、更务实、更可能完成的短期目标进行动力刺激，在工作中取得进步，增加自身的成就感。
  升级机制，监督挂职干部“在线不断线”
  首先，应增强干部考评机制的“科学性”。近年来，为了激发干部人才的创造创新活力，组织部门和人事部门越来越重视对干部和人才的科学管理、科学评价和科学选任。例如，中共中央办公厅2018年5月20日印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中提出，要体现差异化要求，“合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，增强考核的科学性、针对性、可操作性”，并针对干部“不作为”“不敢作为”的状况“探索建立激励机制和容错纠错机制”，为挂职干部在挂职单位积极作为、有效作为吃了定心丸。
  同时，从人才培养的科学规律上来看，一个干部的能力养成和才干评价，短时间的绩效考评往往难以全面客观。正如一般新员工到任何单位都要有3—6个月的见习期一样，如果挂职时间只有1年，可能挂职干部光熟悉情况就用去了3—6个月，等摸清情况、理清思路、进入角色没多久，就又回派出单位了，是“难以在线”“难以作为”的。因此，针对挂职干部挂职时间短暂“难以作为”的状况，可以探索适当延长挂职干部的挂职时间，一般2—3年才比较科学也比较有利于挂职干部进入角色、在线作为。
  其次，应增强干部考评机制和挂职形式的“合理性”。选派和考评机制应当充分考虑派出单位资源、挂职单位岗位、选派干部意愿等相关要素，做到能力、专业与职务、岗位尽量契合。尽管为了防止拉帮结派、私相授受而有“干部个人不得自行联系交流事宜，领导干部不得指定交流人选”的规定，但不代表干部挂职不应考虑能力与专业的“合理性”因素。提高干部考评的针对性精准性，让同行评、让市场评、让社会评，推动“干什么、评什么”，“让人才评价回归激励和发现人才的本质”。这类“人性化”和“合理性”的制度设计，对于提振挂职干部的积极性“努力在线”“积极作为”也是有帮助的。
  最后，应增强干部考评机制的“多样性”。近年来，改进选派方式和考评办法，增强干部考评机制的“多样性”，对干部进行全方位、多角度、立体式考察，越来越成为科学考评干部、激励干部“在线作为”的主流方式。针对挂职干部的考评机制，应当分解体现挂职干部素质的构成要素或指标，通过科学编码和效度检验，设计出具有一定科学性、合理性和多样性的评价模型，为挂职干部的考评机制确定评价标准和评价指标体系，从而对挂职干部的“能力高低”“在线程度”做出综合评价。
  同时，无论派出单位、挂职单位，还是派驻干部，最终的评价标准，都要落在人民群众的获得感、幸福感、安全感上。因此，增强挂职干部的考评机制的“多样化”还应当充分考虑“群众参与度”这一考评指标。应当注重分析群众主观感受指标，用好政务服务“好差评”、适当开展社会公众“基本公共服务满意度调查”体现群众评价，尤其要注意听取与挂职单位派驻干部有一定知情度、关联度的服务对象的意见，这样也能在无形中加强挂职干部“在线”不“断线”的使命感和责任感。（来源：《人民论坛》2月上）