罗明忠:农地流转需突破三大瓶颈

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罗明忠（华南农业大学经济管理学院教授、博士生导师）

      “大国小农”是中国的基本国情、农情，中国农业发展最突出的特征就是有2.2亿个农户，平均每户经营不到0.5公顷耕地，只有1032万农户耕地规模在2公顷以上，占比不到5%；农业劳动力人均耕地大概相当于英国的3%、日本的16%。
　　农地流转是农地适度规模经营必经之路
　　传统家庭经营规模小、经营分散、农地细碎化成为中国农业现代化的重要障碍。推进农地适度规模经营、化解农地细碎化难题是中国农业现代化发展的必然选项。在坚持家庭承包责任制的前提下，农地流转是农地适度规模经营必经之路。2013-2019年中央“一号文件”连续提及要引导农地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。但是，从全国情况看，农地流转进展缓慢，提升速率不高；广东省的情况也不容乐观，截至2018年底，广东全省的农地流转率只有38.1%。东亚国家如日本、韩国的经验及中国的现实都昭示，农地流转在这一阶段已进入了一个瓶颈期。
　　农地流转面临的三大瓶颈
　　农地流转制约因素众多，有流入方的原因，也有流出方的原因，还有农业产业发展本身的原因；有社会宏观环境因素影响，也有微观交易主体因素制约。其中，以下三方面原因可能是当前农地流转进一步发展最主要的制约因素。
　　一是农地租金遭遇天花板，承包户流出意愿较低。农业是朝阳产业，也是弱质产业，农业生产的比较效率目前还处于相对低水平，中国的农业劳动生产率是非农产业生产率的1/4，受农业生产率影响，农业的利润率也难以达到很高水平，再加上农业生产周期一般较长，农业投入回报需要的时间更长，占用的流动资金较多，导致农地流转租金难以上涨。面对不高的租金和面积不多的可流出土地可能带来的租金收益，一些农户难有实施农地流转的积极性。
　　二是农地细碎化影响耕种，转入方流入意愿不强。家庭联产承包责任制下，既往的第一、第二轮农地承包，绝大多数地区村集体是基于“天赋地权”原则下的平等成员权，在土地承包中实行村集体成员均分土地，甚至是按照土地质量肥瘦搭配、好坏搭配以及距离远近搭配等将整块农地分割成若干小块土地，并分给不同农户承包，加剧了农地细碎化程度，导致农业生产经营普遍存在分散化难题。新一轮农地确权，又在很大程度上进一步固化了农地的细碎化和分散化。然而，对绝大多数希望转入农地的农业大户或农业企业等新型农业经营主体来说，基于农业生产便利及其效率提升，尤其是规模经济效益提升的要求，又必须尽可能地实现农地规模化和连片化经营。所以，一些农业企业干脆明确要求，只接受连片达到一定规模比如50亩以上的土地转入，否则，不予考虑。
　　三是农地流转有不确定性，有效协调机制缺乏。农业生产的长期性决定了农地流转必须尽可能减少不确定性。在缺乏有效协调与制约机制的情形下，在契约意识还不是很强的农村社区环境中，容易助长农地流转纠纷的发生，对农地流转带来抑制作用。有些潜在的农地流入方在没有明确有效的纠纷协调机制条件下，直接选择“不流入土地”。
　　促进农地流转的主要策略
　　面对农地流转中存在的三大瓶颈，需要采取综合措施实现突破，比如加大法制宣传，增强人们的契约意识；培育良好的社区文化，合理引导各方的利益诉求；引进先进农业生产技术，提升农业生产比较效率等。其中，以下三方面尤为关键：
　　首先，加大农业基础设施建设，改善农地经营条件。重点是充分利用国家推进高标准农田建设的政策红利，整合涉农资金，加大农业基础设施建设，实现农田通机耕路、通水和通电等，以适应现代农业生产的耕作要求，并以此为契机，最大限度地缓解农地质量及其耕作条件差异，达到农业耕作连片的要求。由此，一方面，可以满足农业耕作大户或农业企业采用农业机械化作业的要求，实现农业生产效率提升，进而使农地流入方在农业生产经营效益可能提升的条件下，增强自身农地流入议价能力，吸引更多的农业大户或农业企业进入农地流转市场，以更加合理的价格流入农地开展农业生产经营；另一方面，通过高标准农田建设及其他农业基础设施配套建设，改善农地质量和生产经营条件，农地承包户有可能获得更高的农地经营权流转收益，提升农地承包户的流转意愿。
　　其次，发挥村级组织协调作用，减少农地纠纷发生。新时代，随着农地确权基本完成，必须充分发挥农地确权的制度红利，明确村级组织在农地流转中的角色和地位，尤其是要明确并发挥村级组织在农地流转中的协调作用，在服从农地用途管制的前提下，一方面，村集体要做好农业招商引资与土地整合工作，在引入农业大户或农业企业进入农地流转市场开展农业生产经营之前，先由村集体组织与分散的农户协商一致，从农户手中把其承包土地重新流转到村集体组织，再由村集体组织统一流转给农业生产经营者。这样既满足农地流转方对土地连片规模经营的要求，又有效化解农地承包户对土地流转价格和收益保障的担忧，有效协调农地流转中可能出现的纠纷；另一方面，村集体组织也可以从农地流转中获得部分服务收益，增加村集体经济收入。
　　最后，健全农地流转交易平台，推进流转行为规范化。重点是建立健全镇一级农地流转交易平台，充分发挥互联网信息优势，促进农地流转行为规范化。一方面，可以促进农地流转双方充分沟通，农地流转双方能在更广空间实现供需对接，最大限度避免信息不对称带来的负面效应，缓解抛荒等农地利用效率不高的问题；另一方面，为农地流转双方提供更专业的服务，减少流转中可能出现的纠纷；而且，如果在农地流转中出现纠纷，也可以发挥中介协调作用，为农地流转市场的健康发展提供保障。