土地承包权退出与土地承包“长久不变”相违背吗？

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余晓洋 郭庆海 刘帅 (吉林农业大学经济管理学院博士研究生；吉林农业大学经济管理学院教授；吉林农业大学经济管理学院副教授；)

  20世纪80年代以来，中国城乡的改革与发展启动了人口城市化的进程。在此大背景下，农民与土地的关系发生了变化，对土地的依赖程度逐渐减弱，相当多的农民长期处于“人地分离”状态，造成土地要素配置的扭曲。面对新形势下农民与土地的关系，中共中央、国务院一直在探索土地承包权退出的试点工作。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“健全农户‘三权’市场化退出机制和配套政策”，赋予农民土地“退出权”，进而科学合理地配置农村土地资源，已经成为农业现代化的迫切要求。
  一、土地承包“长久不变”政策要义
  家庭联产承包责任制实施初期，囿于农民的土地承包期限较短，挫伤农民长期投资的积极性。为了强化农民与土地承包关系，两次延长承包期限。第一轮土地承包期15年(1982-1997)，第二轮土地承包期30年(1997-2027)，并引入“增人不增地、减人不减地”的原则。2008年中央十七届三中全会明确提出“现有农村土地承包关系要保持稳定，并长久不变”。2017年党的十九大明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019年中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则。这一系列的政策文件出台，表明了中共中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，充分保障了农民的合法权益，稳固农业农村经济发展，对全面推进乡村振兴具有重大深远意义。
  《现代汉语词典》对长久的解释是，“时间很长；持久”的意思。土地承包“长久不变”更深的含义是，稳固真正从事农业生产的农民与土地的关系。稳定土地承包权决然不是固化承包权。现实中的一个认识误区是，土地承包权退出与土地承包“长久不变”相悖离，土地承包权退出的动议过于超前。倘若土地承包权退出机制的缺失，“离农型”“非农型”农民何以保障农村土地权益？
值得注意的是，《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》也明确提出“建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制”。为何要提出土地承包权自愿有偿退出机制？
  二、城乡二元结构下新人地关系
  根据国家统计局统计，中国农村人口数量逐年下降，城镇人口数量逐年增加。2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年末中国常住人口城镇化率超过60%，城镇化率持续提高。中国第一产业就业人员与农村人口数量的变动趋同，处于下降的趋势。反观中国第二产业和第三产业的就业人员正处于不断增长的趋势。根据农民工监测调查报告和2020年国民经济和社会发展统计公报显示，中国农民工的数量由2009年的22978万人增长到2020年的28560万人，增加了5582万人，增长幅度24.29%。现阶段，基于工业化和城镇化的逐步深入，农村人口数量下降，农民转移到城市部门谋求非农就业的趋势非常明显。2021年李克强总理在政府工作报告提到，“十四五”时期深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%。
  农民离开农村部门，逐渐脱离农村土地，对土地的依赖程度趋于弱化，形成新的人地关系，滋生了“农村土地撂荒”、“谁来种地”等问题。在土地“三权分置”制度框架下，土地经营权的流转日益频繁，为农业经营者实现适度规模经营提供必要条件。不过，土地转入农民陷入土地经营权不稳定性和土地租金成本过高的经营困境，衍生出诸如土地经营的非粮化倾向增加、耕地质量保护的积极性锐减等方面的弊端。规避上述负面效应的一个可行途径，便是健全土地承包权自愿有偿退出机制。
  三、土地承包权退出的内涵
  土地承包权退出是指农民自愿、有偿放弃土地承包权，并将承包地退还给农村集体经济组织，而且其子女后代不再具有承包农村集体经济组织土地的权利。也就意味着，农民放弃农村集体经济成员，不再承包土地。农民将完成身份与职业的终极变迁，即由农村居民转换成城镇居民，从农业领域进入非农领域。同时，土地承包权退出具有双重目标，一是能够赋予农业转移人口进行资产转换的机会，为其提供财产性收入，推进农业转移人口市民化；二是为农业经营者提供稳定的农地产权，增加长期投资的欲望，确保国家粮食安全。
  法律条文赋予了农民土地承包权退出的合法基础。1988年《中华人民共和国宪法修正案》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2003年3月31日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。2018年12月修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，明文规定“承包期内，承包农民进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方”。之后，2019年新修订的《中华人民共和国物权法》，明文规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。
所以，土地承包权退出与土地承包“长久不变”并不违背，恰恰是土地承包“长久不变”政策的“分支”。土地承包权退出机制亦是土地承包“长久不变”政策的“未雨绸缪”。诚然，土地承包权作为农民的身份性权利，应当赋予农民自由的“退出权”。农民退出或者不退出土地承包权，由农民自己决策。但是，权利必须给予农民。
  四、土地承包权退出的配套政策
  土地承包权退出，从根本上说，是农民身份转变，既包括其职业的转变，也包括其生活环境的改变。大而言之，这是一个社会群体整合的过程。在农民土地承包权退出的过程中，需要市民待遇、住房保障、就业能力以及经济补偿等一系列条件。
  (一)同质的城市居民待遇。同质的市民待遇是农民土地承包权退出的终极目标。城乡统一的户籍制度和均等化的社会保障制度对农民土地承包权退出具有至关重要的作用，是农民彻底从土地上剥离出来的支撑条件，为他们在城市部门就业和生活予以稳定的预期。在深化户籍制度改革层面，继续放开城市落户条件，逐步取消农户参与社保、居住年限、就业年限等落户条件的限制，实现农户在城镇落户“零门槛”。在社会保障制度层面，政府应当加强社会保障资源的均等配置。农民在医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障方面逐渐与城市居民社会保障体系并轨，实现与城市居民福利待遇均等化。在医疗保险方面，提高农民医保结算的便捷性，全国各地应当加快推进异地直接结算工作，数字化公共卫生基础设施建设。在养老保险方面，增加养老产品的供给，满足老一代农民在城市的健康养老服务需求。医疗和养老的服务质量仍需加以提升，逐渐增加农民在城市部门就医的医疗报销比例，达到与城市居民同等的标准。
  (二)多维的城市住房保障。农民拥有固定住所是农村土地承包权退出试验区设置严格的退出条件之一。城市住房是农民在城市生存和发展的必备条件。房地产市场出现失灵，适当的政府干预是有必要的，政府担负维持城市住房价格平稳运行的责任，让城市住房充分发挥居住属性。即使房价适度调控之后，农民依然不具备在城市购房的能力。那么需要从根源上考虑，农民收入水平的得以提升，是增强他们自身购买城市住房能力的有效保证。保障性住房是城市部门的“准公共产品”，应当将符合条件的农民纳入住房保障范围当中，向农民增加更多的保障性住房供给。保障性住房较商品房，农民承担住房成本相对少一些，能缓解居无定所的后顾之忧。保障性住房在分配管理层面，势必要继续打破户籍制度的限制，让具备市民化条件的农民享有保障性住房的资格，逐步扩大针对农民群体的保障性住房供给。随着农民放弃农业生产经营，逐渐离开农村，农村的宅基地成为闲置资产。政府应当完善以农村宅基地换城市住房的政策，以宅基地换城市住房的政策，在农民出让宅基地和承包地的基础上，政府对具备进城条件的农民解决一套经济适用房，资金来源可分为三部分，宅基地的经济补偿，国家的购房补贴，以及国家和银行联合配给农民低利息房贷。城市住房问题一旦解决，促使农民拥有体面的生活，实现“安居乐业”。农民在城市部门市民身份的认同感渐渐加深，有益于承包权退出的决策。
  (三)持续的非农就业能力。伴随着城市部门产业结构转型，非农技能的经济重要性逐渐上升，势必要在基础教育、职业教育以及高等教育三个方面提高农民的人力资本水平，目标就是要改善农民就业结构。人力资本积累较强，有助于拓展农民从事非农就业的能力和渠道。在基础教育阶段，农村义务教育是农民作为国家公民的一项基本权利。从数量上看，农村义务教育的覆盖面越来越广。根据相关数据统计，2019年九年义务教育巩固率达到94.8%。从质量上看，农村义务教育在基础设施、师资力量等配备方面较城市地区的义务教育仍然存在较大的差距。为此，城乡教育资源均等化配置依然是提升农村义务教育水平的重要举措，提升基础教育的质量，增加农民的教育投资回报率。职业教育是教育现代化的重要组成部分，对农民而言同样重要，是人力资本投资的另一种方式。职业教育的投资能够提升农民的劳动技能，保证在城市部门就业市场的竞争力，进而在城市获得更好的就业机会，是经济社会发展的长期支撑。政府、社会和用人单位需要承担更多的责任。高等教育是培养高级专门人才和职业人员的主要社会活动，高等教育的场所主要分布在城市部门，“农二代”“农三代”要转移到城市部门需要高质量的教育。高等教育的投资具有代际转移拉动市民化的作用，也就是说，农民获取的收入为子女投资教育，“农二代”在接受高等教育之后，产生更高的比较优势，增加获得正规部门职业的可能性。“农二代”获取收入的渠道会增多，进而为自身和父母获得在城市发展的空间。
  (四)合理的经济补偿制度。土地承包权退出作为一项公共政策，中央政府理应作为经济补偿的主体。中央政府应当积极研究土地承包权退出经济补偿的办法，对于具有土地承包权退出意愿较强的农民，通过赎买的方式作为经济补偿。根据国家统计局统计，中国国内生产总值由2000年的100280.1亿元增长到2019年的990865.1亿元；全国财政收入由2000年的13395.23亿元增长到2019年的190382.23亿元；全国土地出让金收入由595.58亿元增长到2019年的78000亿元。数据折射，中国经济发展水平快速提高，国家财政实力不断充盈，中央政府具备承担土地承包权退出经济补偿的能力和条件。而且，《中华人民共和国土地管理法》对土地出让金的使用范围做出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。如此一来，土地出让金收入可以为农民土地承包权退出的经济补偿奠定基础。地方政府应当配合国家政府制定科学合理的土地承包权退出程序和经济补偿标准。按照“土地承包权自愿有偿退出”的原则，精准识别具备退地条件和退地意愿较强的农民，确立为承包权退出的对象。考虑国家政府财政负担，采用陆续、分批退出土地承包权的方式，切实保障退地农民的合法权益。
  土地承包权退出是长期的历史进程，必须尊重农村土地制度改革的客观规律，需要足够的耐心研判。农民从不愿意退出土地承包权到愿意退出，进而到长期退出、永久退出是一个渐进的发展过程，无法一蹴而就。（来源：人民网—吉林频道）