盛斌：中国、CPTPP和国际经贸新规则

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盛斌（南开大学经济学院院长）

  一、从P4到TPP再到CPTPP
  《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）最初是由致力于高水平贸易自由化的四个国家?智利、新西兰、新加坡和文莱于2005年达成的区域性经贸协定（简称P4协定）。2009年11月美国奥巴马政府高调宣布参与TPP谈判，随后澳大利亚、日本、加拿大、韩国等其他7个国家先后加入谈判。2016年2月TPP12个谈判方在新西兰奥克兰正式签署协定文本，TPP也成为奥巴马执政期间最重要的经贸领域成果。但特朗普在2017年1月上台后随即签署行政命令，宣布美国正式退出该协定。余下TPP的11个成员在搁置了协定的部分条款后，签署了《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），该协议在通过各方立法机构的批准后于2018年12月30日正式生效。
  TPP协定被誉为“21世纪的贸易协定”，它为以全球价值链为基础的新商业规则与纪律设立了一个基准，具有高目标、高标准、新规则的特点。首先，TPP协定在货物贸易、服务贸易以及商务人士流动领域大幅度消减壁垒，实现了“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）方式的全面和更高水平的市场准入。其次，TPP协定在服务贸易、投资、政府采购等领域采取“清单”准入或活动列明方式，尤其是在投资领域实施“准入前国民待遇+负面清单”模式。再次，TPP协定提供了更强有力的争端解决机制，尤其是在投资领域引入了中立而透明的投资者-国家争端解决机制（ISDS）。最后，TPP协定为应对创新、供应链贸易、数字经济、可持续发展、中小企业等新挑战与新议题，引入了大量“规制融合”类的新条款与规则，以促进成员之间国内监管的协调与一致性。
  TPP协定对全球经济治理与亚太区域一体化具有巨大而深远的影响，同时也体现出很强的两面性。一方面，它将贸易协定的重心由传统的以市场准入为主的“边境措施”转移到新的以规制协调为主的“边境内措施”，创新性地制订了一整套基于全球价值链、以规制一体化为核心、实现放松管制与为公共政策目标加强监管之间平衡的“新一代”国际贸易规则体系；另一方面，TPP也是一个带“牙齿”的协定，随着愈发重视深层结构性问题的协调，它体现出很强的对国内体制的侵略性，从而使成员方能够保留的国内政策空间越来越少。
  与TPP相比，CPTPP协议保留了目的宗旨、基本框架和主要内容，但最终也搁置了具有争议的22项条款内容，主要涵盖投资、海关监管和贸易便利化、服务贸易、金融服务、电信、政府采购、知识产权、环境、反腐败等议题的条款，其中涉及投资和知识产权议题的较多。上述“暂停”条款大多是在TPP谈判时由美国提出的“深度一体化”与“横向”议题，美国对这些以规制融合为核心的“边界内措施”（即“第二代贸易政策”）的高度重视和促使贸易规则的“现代化”一直是其工作目标的重点，但对于其他成员方来说实施难度或争议较大。因此，可以说目前的CPTPP是一个经过了“瘦身”的TPP，但依然是目前全球最高开放水平与最高规则标准的贸易与投资协定，代表了未来多边贸易体制发展的方向与趋势。
  二、中国深化对外开放与CPTPP
  在TPP/CPTPP谈判过程及其达成时，中国曾经感到压力，这一方面来自以TPP为代表的全球贸易与投资新规则的挑战，另一方面来自TPP所带来的在亚太地区的地缘经济博弈。随着美国政府后来退出TPP以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的达成，这种压力有所缓解与释放。但从长远看，中国应积极考虑加入CPTPP协定。
  第一，TPP/CPTPP协定所体现的高标准开放与中国构建开放型经济新体制的目标在总体上是一致的。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“实施新一轮高水平对外开放”，其中包括：深化贸易投资自由化；形成面向全球的高标准自贸区网络；加快贸易与投资新规则和新议题谈判，尤其是在贸易便利化、投资、电子商务、环境、政府采购等优先领域。2017年党的十九大报告提出推动形成“全面开放”新格局，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济。新近公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）再次强调“实施自由贸易区提升战略”，明确要“积极考虑加入CPTPP”，推动商签更多高标准自由贸易协定和区域贸易协定。以开放倒逼改革进而推动国内制度与国际规则接轨是建设有中国特色社会主义市场经济体制取得的宝贵经验之一，这尤其体现为中国加入WTO的进程及影响。因此，中国可通过积极加入CPTPP的赋能加快国内经济体制机制改革，破除顽疾与瓶颈，建立与国际贸易和投资新规则相适应的开放型经济新体制。
  第二，TPP/CPTPP协定中的部分重要条款为中国在新时代实施“制度型开放”提供了有益标尺和参考。“制度型开放”是中国自2018年中央经济工作会议以来关于对外开放新理念、新思想、新措施的一个重要表述。它强调推动“由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。“十四五规划”又明确指出要“稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”。全球价值链分工的深入发展大大推动了国际生产体系与市场的深度融合，全球高质量贸易协定已将国际经贸规则的主题转向以规制融合为核心的“第二代”贸易政策，包括标准一致化、竞争一致化和监管一致化，TPP正是在这一背景下浮出水面。因此，制度型开放的重要性、趋势性与紧迫性日益凸显，中国亟待构建与国际先进规则相衔接的制度体系和监管模式。这无疑将有利于中国融入和构建全球价值链体系，有利于改善营商环境，有利于建立现代经济体系，有利于提升国家治理水平。
  第三，TPP/CPTPP协定中体现的部分内容已经在中国自主性的对外开放中先行先试并取得良好业绩。例如，在贸易便利化方面，中国在2015年接受《WTO贸易便利化协定》，推广电子口岸、单一窗口与通关一体化制度，推进实现“经认证经营者”互认，加强电子证书数据交换；在投资准入与监管方面，2020年开始实施的《外商投资法》吸收了国际目前通行的先进外资政策理念与模式，按照内外资一致原则，实现了更高水平的投资权益保护与投资自由化，特别是实行准入前国民待遇以及负面清单制度、编制和公布外商投资指引、保障外商企业平等参与标准制定和政府采购活动等；在服务业对外开放方面，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。特别需要指出的是，中国自2013年以来分批建立了共21个自由贸易试验区，2018年又建立了海南自由贸易港，在推进高水平对外开放方面取得了丰硕的成果，尤其是形成一整套自主和集成制度创新体系，这突出地体现在：以国际贸易单一窗口为核心的贸易便利化管理制度、以准入前国民待遇和负面清单为核心的外商投资管理制度、以自由贸易（FT）账户分账核算体系为核心的金融创新及监管制度，并形成了一系列面向全国的可复制、可推广经验与最佳实践案例。上述改革与创新为中国加入CPTPP提供了一定的基础条件与经验做法。
  三、中国加入CPTPP的外部环境前瞻
  由于CPTPP的成员资格是向世界任何国家或地区开放，除中国外，英国、韩国等已经表示有兴趣加入CPTPP。但最为引人注目的是，在拜登当选总统上台后美国是否会加入CPTPP。他在竞选期间曾多次提到要重返TPP，但他也同时表示，如果美国重返TPP，就必须修改现有CPTPP的一些协定条款。拜登政府考虑加入CPTPP的主要动机与因素包括以下几点：
  一是拜登希望恢复美国在全球与区域经贸体制中的领导力。拜登在竞选中一直在传达一个连贯的信息，即美国要在制定贸易和投资规则方面重新获得全球领导地位，美国还要重新回到亚太地区的主导角色。区别于特朗普的单边主义，他希望通过合作行动与传统盟友建立更加密切的关系。因此，重返TPP将成为拜登重拾多边主义与区域主义的一个重要抓手。
  二是CPTPP现有成员的积极推动与拉拢。一些成员尤其是日本多次公开强调CPTPP的“开放性”，并希望美国早日能够重返TPP。日本和新加坡将在2021年和2022年分别担任CPTPP主席国，它们都是热衷CPTPP扩容的成员方，可以预见在其领导下将持续推动美国的再加入。此外，为了早日使美国回归，现有CPTPP成员可能会接受让步或进一步改革要求，例如在数字贸易、劳工、环境与气候变化问题上，以使该协议对拜登政府具有吸引力。
  三是RCEP协定签署使美国感到被排斥于亚太经济一体化外的巨大压力。RCEP最重要的条款之一?区域原产地规则为从15个成员国集团内而不是从区域外采购零部件提供关税优惠。这使美国公司感到被“歧视性”地排斥于亚洲供应链体系之外。
  四是美国与CPTPP一些主要成员针对中国的战略考虑。在他们看来，重返TPP将有助于加强美国在亚太地区的经济和战略利益，遏制中国日益增长的主导地位，尤其是应对中国近年来通过RCEP、“一带一路”及双边自由贸易协定扩大在该地区影响力的努力。甚至已有建议将TPP更名为“国际伙伴关系全面协议”（Comprehensive Agreement for International Partnership，CAIP），鼓吹通过该协定促使市场导向的国家加入到一个共同认可的高标准全球市场原则、制度与规则框架中来，并做出共同承诺，作为与中国模式和倡议相抗衡的首选。
不过，拜登政府未来重返TPP也会面临以下三方面的挑战与障碍：
  一是美国国内贸易的政治限制。共和党多数议员反对TPP协定，在民主党内部也有反对的强烈声音，尤其是工会力量的怀疑或公然反对，他们认为该协议的劳动和环境义务不充分，执行不力。因此，美国加入CPTPP必须要满足上述国内关注的诉求与利益，而且还要加上对保护美国产业和劳工有利的条款。此外，共和党还可能会提出更高的“要价”，以阻止拜登政府重返TPP。
  二是要对CPTPP的部分议题进行重新谈判。如前所述，CPTPP搁置了早期达成TPP协议中具有争议的条款内容，而这些内容恰恰是美国所强调的高标准规则，也反映了美国核心的政策理念与商业利益所在。与现有CPTPP成员进行重新谈判也将是一个不简单的过程。
  三是扩大新协议的范围。美国商界和智库提议新协定应涵盖数字治理、供应链弹性和外国投资审查等新兴问题。还有建议谈判者学习美墨加协定（USMCA）的经验，增加或扩展有关劳工、环境、数字贸易、货币政策和金融服务的章节内容，并增加一个关于贸易和气候变化的新章节，其中包括鼓励开发和分配可再生能源、禁止化石燃料补贴以及促进合作的绿色增长倡议，以减少温室气体排放。这些也将增加谈判的难度与不确定性。
  总之，美国拜登政府重返TPP不但将加剧亚太区域经济一体化的复杂格局，与RCEP形成新的规则竞争关系，更重要的是将进一步强化CPTPP协定中与公平贸易和国内监管一致化有关的规则，特别是对竞争、环境和劳工标准的监督与相应权利的执行，这将对未来中美关系乃至中国加入的可能性产生极其重要的影响。
  四、中国加入CPTPP的国内改革前瞻
  中国是否加入CPTPP最终取决于自身的战略与利益，“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”是中国的既定目标，因此，中国应保持定力，以我为主，夯实国内改革基础，寻求加入机遇。如果条件成熟，可积极加入CPTPP；如果条件不利，也仍持续深化自主性的对外开放。
  首先，对于CPTPP协定中的条款与规则制订差别性的应对策略。对于电子商务、中小企业等议题，与中国发展战略和政策重点相符，应主动引领与推进；对于贸易便利化、投资、透明度等议题，国内已有较好的实施基础，可以积极接受并有序推进；对于知识产权、竞争政策、政府采购、规制一体化、环境、反腐败等议题，达到高标准实施有一定难度，但与国内深化改革需要总体相一致，可以接受并持续改进与提高；对于劳工标准、补贴、国有企业、ISDS、数据流动等议题，暂时不能接受，但可以循序渐进探索改革。
  其次，在现有的基础上继续细化和深化与高标准、高水平和高质量相符的市场准入与规制融合改革。例如，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步缩减外资准入负面清单，落实准入后国民待遇，促进内外资企业公平竞争；建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度；深入推进金融、电信、专业服务等关键服务领域开放；分类推进国有企业改革，实现“竞争中立”制度。此外，还应深入研究TPP/CPTPP条款与规则，仔细解构与分析相关议题的关键要素，实现从已具备成熟条件的分项上取得进展与突破。
  再次，积极发挥中国自贸试验区/自贸港的制度创新功能，对TPP协定的部分规则进行压力测试和风险测试。自贸试验区要充分发挥“为国家试制度”的特色功能，成为中国最高水平开放形态的样板、践行国际经贸新规则的综合试验田以及推动制度型开放的政策高地。应主动适应国际经贸规则重构新趋势，赋予自贸试验区更大改革自主权，在区内积极开展创新性制度的先行先试，深化首创性、集成化、差别化改革探索，建立与国际接轨的监管标准和规范制度，并积极复制推广制度创新成果。尤其是稳步推进海南自由贸易港建设，打造贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员流动自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动的高水平开放政策体系，建立中国特色自由贸易港政策和制度体系。
  最后，前瞻性地研究在未来可能的谈判中最大限度地设置红线、底线和寻求弹性承诺，有效保护本国核心利益。CPTPP的贸易新规则以正向一体化为主，通过主动引入共同的政策去除边境内壁垒，实现国家间政策的深度协调，这要求缔约方在一定程度上让渡部分管辖裁量权。因此，中国应努力做好风险评估，以设置例外条款、争取豁免权、争取较长过渡期、实施贸易救济等形式弱化约束力太强的规则，回避目前尚无法接受的承诺与规则。例如，在实行投资市场准入负面清单时，可就敏感领域采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局等管理措施；在国有企业领域，可使用例外清单列明服务于国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及承担重大专项任务的国有企业，并保证其中国有资本控股地位；在政府采购领域，可通过双边磋商与谈判严控中央和次中央级别采购开放实体，同时为敏感产业的国有机构争取永久或一定期限的争端豁免权；在金融、电信、知识产权、劳工、环境等领域，可要求获得更长的过渡期以便统筹规划、分步执行、逐步满足国际协定中的相关要求；在投资者-国家争端解决问题上，明确要求先穷尽国内法律救济后方可向第三方仲裁机构提起诉讼。