沈建光：从政治局会议看下半年政策走势

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沈建光（沈建光为中国首席经济学家论坛理事，京东金融首席经济学家）

  7月30日，二季度中央政治局会议召开。每年7月下旬的中央政治局会议，都是高层研判上半年经济形势，部署下半年经济工作的关键节点。二季度政治局会议做好“六稳”工作被重新提及，与此同时，对经济形势的判断也由一季度政治局会议中的“市场信心明显提升”，转为“经济下行压力加大，必须增加忧患意识”。
  7月30日，二季度中央政治局会议召开。每年7月下旬的中央政治局会议，都是高层研判上半年经济形势，部署下半年经济工作的关键节点。今年上半年，内外部环境变化越发错综复杂，中国经济波动明显加大，先是一季度在中美贸易磋商与宽松政策发力的背景下，经济运行好于预期，使得4月19日政治局会议表态偏乐观，也不再强调“六稳”，表态“持续打好三大攻坚战”。
  然而，进入二季度，中美贸易谈判意外出现波折、政策边际收紧，中国经济的下行压力再度显现。在此背景下，二季度政治局会议做好“六稳”工作被重新提及，与此同时，对经济形势的判断也由一季度政治局会议中的“市场信心明显提升”，转为“经济下行压力加大，必须增加忧患意识”。
  另外，在外部中美贸易摩擦背景下，此次政治局会议更加强调稳增长需要依靠扩大内需，重点提及启动农村市场、多用改革办法扩大消费，以及加大城市薄弱环节和信息网络新型基建投资等措施。在房地产政策方面仍旧坚持房住不炒的定位，突出强调不将房地产作为短期经济刺激的手段。同时，扩大开放，推动金融供给侧改革，科创板坚持做好以信息披露为核心的注册制等表述，延续了深化改革开放释放经济活力的意图。
  扩内需，稳外贸是“六稳”的重要抓手
  二季度政治局会议提到“当前中国经济发展面临新的风险，国内经济下行压力加大，必须增强忧患意识，善于化危为机”。结合当前经济数据来看，二季度以来，中国消费、投资、出口、工业企业利润等主要指标确实表现不佳，而7月以来发电煤耗、高炉开工率、汽车销售、房地产与土地成交、出口运价指数等高频数据表现亦不乐观，显示经济仍处于下行区间。
  在众多经济指标当中，笔者认为，下半年贸易情况最为值得关注。原因在于：一是美国对中国2000亿商品加征的关税冲击在下半年有可能进一步释放。参考前期500亿商品25%关税的负面影响显著，即上半年中国对美该部分商品的出口下降40%，预期接下来2000亿商品出口或有进一步下降的可能。
  二是转出口变得越来越难以为继。2019年上半年，中国对东盟国家出口逆势上升，累计增加7.9%，其中对越南出增长超过10%，但这其中有相当一部分是对美出口商品的转运，2019年前5个月，越南自中国进口增加47.1亿美元，而同期对美国出口增加49.4亿美元，增幅相当，表明可能有相当规模的中国产品经由越南间接出口至美国。随着美国加强对越南货物出口的监督，并将越南列入汇率操纵国观察名单，预期这种“转出口”现象难以持久。
  三是各主要经济体均已接近周期顶点，增长动能乏力，制约外需。例如，美国二季度GDP增速大幅回落至2.1%，耐用品订单、PMI等领先指标也已经出现下行趋势；欧洲经济成长缓慢、英国脱欧悬而未决，货币政策空间有限；日本的增长也接近停滞，疲弱的外需或将直接拖累中国未来的出口。
  基于此，二季度政治局工作会议特别提到有效应对经贸摩擦，全面做好“六稳”工作，显示稳外贸将是下半年“六稳”工作的重要抓手。而在贸易前景不明朗背景下，“深挖国内需求潜力”同样意义重大。结合7月10日国务院常务会议对稳外贸措施的部署，预期下半年继续降低进口关税总水平，完善出口退税政策，加快退税进度等，仍是应对外部冲击下的政策保障。此外，加快谈判步伐，争取年底APEC会议上同美国达成一个阶段性协定，对中美和全球外贸前景也有着重要意义。
  积极财政政策是逆周期调控的重点
  考虑到当前中国经济的下行压力，为保障“六稳”，二季度政治局会议依旧延续了一季度政治局会议上提出的“积极的财政政策要加力提效”的提法。展望未来，预期积极财政会有如下几个发力点：
  首先，继续落实大规模减税降费。根据国税总局的数据，今年上半年全国累计新增减税降费11709，其中增值税改革减税4369亿元、小微企业普惠性政策减税1164亿元,个人所得税两步改革叠加减税3077亿元。上万亿的减税降费为应对内外部环境变化提供了重要支撑，预期下半年减税降费规模仍将显著高于往年。
  其次，稳定基建资金来源，发挥基建托底经济的作用。近一段时间专项债发行进度明显加快，上半年发行地方新增专项债券1.39万亿元，占2019年新增专项债限额2.15万亿的六成；6月10日，中办、国办已发文允许专项债券作为符合条件重大项目资本金，基建补短板力度在三季度有望提升。而在项目选择方面，本次会议强调下半年基建投资将更多聚焦在城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，以及5G商用背景下的信息网络新型基础设施建设领域。
  再有，继续支持中小企业融资。此次政治局会议强调“增强制造业和民营企业中长期融资”，而近日财政部等多部委也印发了《关于开展财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作的通知》，决定中央财政在普惠金融发展专项资金中每年安排20亿元支持试点城市工作，用于试点城市金融机构的小微和民企信用风险补偿、代偿或政府性融资担保机构的资本补充，体现了下半年对小微企业的支持力度仍将加大。
  还有，更加注重民生领域的支持，如此次政治局会议再次提及实施就业优先的政策，强调做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业工作。今年以来，尽管城镇登记调查失业率仍然稳健，但多项就业数据表明当前就业压力正在明显抬升。例如，PMI就业分项连续创历史新低，6月制造业从业人员指数仅为46.9%；中国人民大学与智联招聘联合发布的中国就业市场景气指数(CIER)也表现不佳。在稳就业的背景下，预期下半年政策对于企业社保降费、失业保险返还、强化就业培训等方面的安排会明显增加。
  最后，鼓励国资划转社保基金，盘活存量资金以补充财政支出压力。今年上半年在减税降费背景下，财政收支的压力也在加大，财政部数据显示，上半年全国公共财政收入累计同比增速仅为3.4%，而支出增速则高达10.7%；在此背景下，下半年财政政策方面将更加强调通过各种方式开源节流。例如，当前预算赤字调整、专项债扩容的窗口仍然存在；加强税费征管、扩大税基也需逐步推进；7月财政部披露了国资划转社保基金的最新进展，预计中央层面59家企业划转国有资本总额6600亿元左右，国资划转社保基金有望加速落地；此外，盘活存量资金也是缓解资金压力的一个渠道。
  提高货币政策有效性，防范金融风险
  货币政策方面，二季度政治局会议强调“稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕”，而此前央行二季度例会也表示货币政策会重在“创新和完善宏观调控，适时适度实施逆周期调节”，预计下半年货币政策将整体延续结构性宽松的态势。具体体现在：
  一方面，货币当局仍将更多依靠定向工具、同时加大对创新工具的使用，保持市场流动性合理充裕，着力疏通政策传导机制，继续针对中小企业融资难融资贵等问题定向发力；另一方面，近期通胀压力减弱和全球（尤其是美国）降息周期可能开启或给予货币政策更多空间，下半年存在降准、降息的可能性。
  当然，货币政策边际放松并不意味着“放水”，围绕理顺货币政策传导机制，坚持结构性去杠杆的工作仍会是下半年的重点。例如，为缓解货币政策面临的“水管锈住”的困难，近期利率并轨改革有明显的提速之势，央行二季度例会、6月26日国常会均重点提及“要深化利率市场化改革，完善商业银行贷款市场报价利率机制，更好发挥贷款市场报价利率在实际利率形成中的引导作用”。在笔者看来，加快推进利率并轨，对降低融资成本、疏通利率传导机制均具有重大意义。
  此外，防范化解中小银行风险、房地产调控常态化、企业部门去杠杆、地方政府债务管控等领域仍是重点。例如，5月底包商银行接管事件对市场的影响较为深远，其直接影响是打破同业刚兑预期、冲击货币市场、一度引起流动性分层，但更深层次的背后是中小银行风险较高的问题可能加速浮出水面。
  房地产市场的风险防范也是下半年的重点工作之一，此次政治局会议仍坚持“房住不炒”定位，特别提及不将房地产作为短期刺激经济的手段。事实上，今年3、4月份的房市小阳春、土地市场成交火爆迅速引起了监管层注意，5月17日的银保监23号文将调控转向房企融资端，6月底以来房地产信托、海外发债等融资渠道纷纷收紧。
  企业部门杠杆上升问题也受到关注。数据显示今年一季度中国非金融部门杠杆率较去年底上升5.1%，在此情况下，近期发改委等四部门印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》，二季度政治局会议亦提及“加快‘僵尸企业’出清”。预期下半年结构性去杠杆，金融供给侧改革仍将继续推进。
  改革开放加速落地是破局良方
  长期来看，面对复杂的内外环境，推动结构性改革、加速对外开放措施的落地仍是破解当前经济下行压力的良方。二季度政治局会议提及“加大对外开放，加紧落实一系列重大开放举措”。其实，最近一段时间，市场可以明显感受到金融业对外开放步伐的加快，如7月20日，国务院金融稳定发展委员会办公室发布11条金融业对外开放措施，涉及债券市场、银行保险市场和证券市场三个领域，内容涵盖了外资金融机构参与国内金融市场业务的众多实质性变化，如开放时点前移、准入限制放宽等，显示了中央推动金融开放进程“宜快不宜慢、宜早不宜迟”的决心。
  制度性改革也将是下半年的重要领域。二季度政治局会议提到，“科创板要坚守定位，落实好以信息披露为核心的注册制，提高上市公司质量”，说明发挥科创板桥头堡作用仍是推动资本市场改革的重点。同时，在扩大消费方面，政治局会议除了强调有效启动农村市场以外，更多侧重点在于强调多用改革办法扩大消费。
  综上，笔者认为，制度性改革与扩大开放仍是下半年经济工作的重点。诚然，积极扩大开放，短期必然带来一些挑战，但长期来看是重要的发展机遇。减少外商投资限制，加大资本项目开放程度，降低关税总水平，加强知识产权保护，完善对外开放的相关法律等举措，既是中国经济发展到现阶段的客观需求，也是国际社会对于中国的期待。借此机会配合国有企业、政府补贴、利率汇率市场化等方面的改革，对于进一步释放体制红利、对冲经济下行压力、展现大国担当、消除外部质疑都是非常有利的。
  正如笔者在此前FT专栏文章《中国经济走出低谷了吗？》中所述，通过逆周期调控政策稳增长、稳就业；加大对外开放力度，促进各项改革措施落地；同时争取谈判、避免外贸下滑成为常态仍是当前中国政策的最优选择。
  同时，今年11月的APEC会议将是决定未来局势的一个重要时点，如果中美贸易争端能够得到缓释，中国宏观层面的经济政策能够加快落地，推进结构性供给侧改革，如利率并轨、三块地、财税体制改革等，加快对外开放的同时决经济中存在的结构性问题，提升增长动能，进一步释放体制红利，中国经济或将在明年企稳。