贾玉娇：2020年后相对贫困如何治理，应把握哪些重点？

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贾玉娇（吉林大学哲学社会学院教授、博导）

  2020年后，“相对贫困”将有哪些新内涵？
  根据当前经济社会发展的历史阶段性特征，我们可以对2020年后相对贫困的内涵进行如下阐释。
  一是新风险常态化趋势下的非常规相对贫困。具体说来，新风险常态化趋势下的非常规相对贫困，就是在风险社会下由行业共生平衡破坏、职业技能与岗位淘汰、家庭主要劳动力折损等而引发的贫困。其中，行业共生平衡破坏是指在精细化分工与资源优化整合下形成的行业共生聚合体中，一旦某个行业停摆，就会波及整个行业共同体；职业技能与岗位淘汰是指随着现代科学技术与人工智能的发展，职业技能提升速度与岗位迭代加快，一些人因劳动技能落后与不适应而失业；家庭主要劳动力折损是指在患病风险增大的背景下，家庭收入主要贡献者生病而导致其劳动能力永久性损耗，进而使得家庭收入大幅减少。这些问题往往会导致家庭金融链条断裂，普通工薪家庭的财务结构发生由“收支平衡型”向“债务收入平衡型”的转变，从而使得家庭陷入困境之中。
  二是新经济社会发展背景下的常规性相对贫困。常规性相对贫困是指经济社会常态化运行下，社会成员之间因收入、机会、资源、能力等方面的不同而在生活水平和生活质量方面呈现出的客观差异，以及在此状况下社会成员在心理上产生的不同程度的相对剥夺感。受社会发展阶段和发展水平的影响，常规性相对贫困的内涵不仅具有普遍性，而且具有时代性，具体表现在以下三个方面。第一，具有物质与精神相结合的特点，使得常规性相对贫困内涵的横向维度不断扩展。随着经济社会发展水平的提高、权益意识的提升，人民不仅对物质生活水平、自我发展能力等产生更高期待，还对精神生活水平提出更高要求。第二，常规性相对贫困内涵的深度不断扩展，具有一维与多维相结合的特点。第三，常规性相对贫困内涵的差异度不断拓展，具有静态与动态相结合的特点。
  随着社会救助政策捕捉与回应相对贫困动态发展能力的提升，在社会保障政策与扶贫政策等的干预下，相对贫困将呈现出不同的阶段性特征。不同社会成员的保障需求和发展期待、新治理思维和技术的广泛运用，都为常规性相对贫困注入新内涵。随着中国进入高质量发展阶段，居民消费结构开始从生存型向发展型，并逐渐向享受型转变；互联网信息、人工智能技术的广泛应用极大地改变了人的存在方式，为提高制度治理能力奠定了基础。
  2020年后相对贫困治理的多元理念
  一是实现贫困治理学术逻辑、社会逻辑与政策逻辑的均衡融合。由于多元社会中不同主体秉持的立场不同，不同国家对贫困问题的反应与回应存在多种逻辑。在传统贫困治理中，这些逻辑分别作用于不同的领域，虽然彼此之间有所影响，但并未相互浸透。学术逻辑崇尚科学性，其主导下的贫困治理研究通过剖析贫困产生的复杂机理，力图建构能够全面揭示贫困复杂性的分析模型；政策逻辑重在可操作，其主导下的贫困问题分析与决策基于现行行政体制内的约束与激励机制，力图将抽象表述转化为下级部门能够明确执行与操作的政策话语；社会逻辑遵循某种日常价值取向或经验，强调对贫困的一致认可。好的贫困治理政策应该是学术逻辑、社会逻辑与政策逻辑的融合体。从中国社会救助制度的发展动向看，在国家提升治理能力的现实驱动下，政府应积极与学界展开合作研究，立足于社会贫困认知状况及能力，积极推动多元逻辑融合。在政策执行的最大弹性空间中尽可能吸纳学术观点，亦即利用学术思想尽可能拓展政策执行空间，同时注重向社会宣讲，以实现贫困治理学术逻辑、社会逻辑与政策逻辑的均衡融合。
  二是在为贫困群体提供收入保障的同时，塑造可持续生计维持系统。贫困治理是一项系统工程、综合治理工程。从物质与收入方面进行补给的单一做法虽然能够解决贫困人口的生存危机，但是由于未能改进其生活系统，部分接受救助的人会产生依赖性，造成终身贫困问题。为此，需要以系统性、全局性、综合性、发展性眼光抓住贫困产生的症结，运用制度手段对其进行弥合、疏通与填补，塑造可持续生计维持系统。通过激活外部支持系统，激发贫困者内在的发展意识，带动贫困者与外部社会系统逐步实现良性循环。这一生计维持系统依据贫困者社会功能缺陷类型与程度的不同而有所差异。对于失能失智的贫困者来说，应通过借助有限公共资源提供的去障碍技术、服务或其他类型支持，最大限度地对其进行生理与社会功能补偿，帮助其实现现实条件下的最理想生活；对于有劳动能力的个体而言，应通过提升其可行劳动能力水平，帮助其摆脱贫困。
  三是增加贫困治理制度弹性和现实贴合力，提高国家贫困治理韧性。制度作为一类抽离于人类日常生活的经验事实，在具有较强延展性的同时，也存在与丰富多变的现实不匹配等问题。因此，实现对相对贫困的有效治理，一方面要充分解构复杂的贫困现象，提取出可形成制度反馈的要素，实现社会救助制度精细化、精准化发展，进而提高社会救助制度与贫困现象之间的贴合度。随着贫困内涵与外延的不断丰富，贫困人口同质化需求格局开始发生异质性裂变，有基于此，应建构差异化、动态的救助机制。另一方面要化解宏观制度表达与微观实际差异之间的对立。制度对现实的精细化、精准化表达是相对的，制度精细化、精准化是制度表达对实际情况的无限贴近。有基于此，应将复杂贫困现象与社会救助制度之间的问题盲区纳入社会救助制度体系，增大社会救助制度的弹性，增强国家贫困治理韧性。
  从三个层面把握相对贫困治理重点
  在宏观制度层面，理顺经济发展与民生保障的关系，构筑具有韧性的国家治理体系。全球化进程的不断加深、发展失衡与不平等现象的加剧以及新风险的常态化，对经济发展和基本民生保障提出了新的挑战。如何在新形势下理顺经济发展与民生保障的关系，寻求新的基本民生保障制度发展之路，进而保持经济社会的良性、可持续发展，成为审视一个国家治理能力的新注脚。
  具体说来，第一，继续完善与市场经济体制相适应的基本民生保障制度，增强劳动者与劳动力市场的契合度，加强劳动者权益保障。在国家治理体系与治理能力现代化的驱动下，革除传统保障与服务体系事后反应的弊病，搭建劳动力市场供需结构与匹配度变化的数据监测平台，对劳动力供给方的市场适应性进行提前研判、早期干预与过程扶助，帮助劳动者增强适应市场结构性变迁的能力；加强劳动者就业权益保障制度建设，通过制度形塑劳动力与机器、人工智能技术的和谐共在关系。第二，研判因技术进步而产生的必要剩余劳动力的经济、社会与家庭的属性和特征，通过地域发展政策如乡村振兴、城镇化建设等对该群体进行吸纳、消化。根据现代技术在地域上的梯度分布，疏导劳动力与之匹配，从而建构人力资本与地域发展相契合的共生体。同时，顺应未来经济社会发展趋势，优化现阶段的教育与人才培养政策，做好未来劳动人口升级转化的筹备工作。第三，在激发经济发展活力的同时，进一步完善收入分配制度与社会保障制度。在党中央审时度势提出国内大循环发展战略的情境下，尤其要进一步提高中低收入群体的劳动收入，通过社会保障缩小低收入群体与中等收入群体的收入差距；要总结此次抗击新冠肺炎疫情的制度实践经验，提炼形成国家治理与民生保障的应急制度体系、协同机制与操作流程。
  在中观制度层面上，基于2020年后相对贫困的新内涵，建立与现实贴合力更强、更具弹性的社会救助制度。第一，遵循相对贫困人群的多元、异质性需求，打好“现金保+物资保+服务保”的组合拳，实现救助资源的动态精准供给，进一步落实分阶段、分梯度原则。第二，运用互联网信息技术，建设智信型社会救助制度，实现政府业务流程、经费使用方面的信息网络化、痕迹化以及监督智慧化。一方面，将业务分解为一系列程序点（精准到某一程序操作点在何时何地由何人操作），以此作为督查和究责的依据，实现业务操作的全程透明化；另一方面，建立与打通社会救助申请人、获助者和家人的财务、资产和救助内容及救助资源使用情况的大数据，由大数据系统自动识别与审核申请人填写的救助需求和致贫原因。第三，完善社会救助法制。深入推进社会救助法制化和法治化进程，有助于保障救助对象的信息安全、保护救助对象和行政人员的权益，实现程序正义。第四，进一步优化社会救助对象识别与分类系统。现行以测量生存贫困为主的标准未能反映出社会成员在实现全面发展中的困境，而贫困测量指数的设定直接关乎社会救助制度能否识别真正意义上的贫困人口。因此，应结合AF方法，将相对贫困测量指数的构建具体操作化为三个测量维度（生活标准维度、资产维度以及可行劳动力维度）和十四个测量指标（饮用水、卫生设施、做饭用燃料、耐用消费品、电、通信、住房、生产性资产、发展性资产、营养、受教育年限、健康、社会支持和自我接纳），为识别真正意义上的贫困人口提供测量技术支持。
  在微观层面上，增促个体“可行劳动能力”，增加“可持续生计维持机会”的可及性。上述宏观与中观的制度设计最终都将作用于受助个体，并在受助个体生活与发展能力的改进状况中得到检验。通过外在制度建设，激发受助主体摆脱生活现状的主观积极性，弥合与修复个体社会支持网络，补偿个体参与、融合社会系统的功能性缺陷。一方面，贫困群体自身的思考、选择、行为在相对贫困治理机制的构建中具有十分重要的意义。事实上，制度与社会支持系统缺陷是造成贫困的客观原因，个体主观意志薄弱、能动性不足是造成贫困的主观原因。在现实生活中不难发现，在同样的制度条件和个体发展初始条件下，意志力、主观积极性和能动性的不同，使得个体未来生活水平与质量产生重大差别。因此，除了塑造与宣扬积极进取、拼搏奋斗的社会价值观外，还应在各行各业树立自强不息、奋斗进取的典范，形成对拼搏进取的社会奖励。另一方面，有的放矢地弥合断裂的个体社会关系网，提升个体可行劳动能力。应通过信息化手段精确捕捉贫困群体的发展需求，据此设计相应的扶助方案。例如，为教育缺失的群体提供教育保障，为生产技术缺失的群体提供技术支持，为缺乏就业机会的群体提供就业机会，为易因家庭金融链条断裂而陷入贫困的家庭购买商业保险，等等。
  贫困治理是一项系统工程，是国家治理体系的一部分。有效的贫困治理离不开国家治理体系的优化升级。要形成科学有效的贫困治理制度，需要进一步推进以下改革。第一，进一步破除部门壁垒。精准瞄准贫困群体需要掌握其家庭固定资产、金融资产、消费支出结构与偏好、社会保险缴费与支出情况、家庭人口变动与流动情况等信息，而这些信息分散在不同部门，实际的信息整合效果依然不够理想。第二，全面推进新基建，加快建立全国统筹的大数据平台。缺少基础设施与设备支撑的国家治理现代化建设往往会流于形式，互联网信息技术的深入发展、5G时代的到来，对我国的基础与公共设施建设提出了新要求。在此背景下，建设国家治理、社会治理与民生保障的信息化“高速公路”具有十分前沿的时代意义。（来源 ：《人民论坛》杂志 人民论坛网
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