成德宁：大城市安全风险的性质、特征及治理思路

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成德宁（武汉大学经济与管理学院教授、武汉大学两型社会研究院院长）

  大城市安全风险的性质与特征
  风险是一种不以人的意志为转移的客观存在。在大城市里，人们每时每刻都面临自然灾害、环境污染、病毒传染、安全事故等风险，也可能遇到失业、犯罪、社会骚乱等带来的威胁。虽然风险发生的时间具有高度不确定性，但人们可以通过强化风险意识，认识风险的性质，把握风险发生的规律，完善风险防控机制，做到未雨绸缪，防范化解重大风险，减少风险造成的损害。
  大城市安全风险的性质
  大城市以“人口、生产工具、资本、享受和需求的集中”为基本特征，集聚是大城市的本质属性。城市正是由于人口和经济活动的高度聚集，形成了一种有别于乡村的特性，这种特性被学者称为“城市性”（Urbanism）。美国社会学家路易·沃思较早对“城市性”的含义进行了界定和描述，沃思认为城市由于人口规模大、人口密度高、人口异质性强，带来了空间的竞争，形成城市独特的生产和生活方式。
  城市性是理解大城市安全风险性质和特征的根本。传统乡村社会由于缺乏专业分工，生产效率低下，人们在自然灾害面前无能为力，往往会面临食品短缺、瘟疫流行等风险。而现代城市由于空间上的高度聚集和高度的社会分工，形成了复杂的巨型系统，在提高效率、创造财富的同时，也带来了不稳定性与不确定性，容易产生更多的系统性风险。例如，在一个乡村或小镇生活的居民可以直接从井中或附近的河流中取水，他们也可以毫不费力地将水排回土壤。而大城市则由于人口聚集，水资源需求量远远超出当地供应量，因此不得不修建供水管道和自来水厂等供水系统，还需要建立复杂的排水系统。同样，在食品供应上也是如此。在小镇上，附近的农民可以直接将他们生产的农产品送到集市上出售，然后换回自身需要的产品。而现代大城市的食品供应则必须依赖汽车、火车、轮船、飞机等现代交通工具，其供应链延伸到地球的每个角落。
  城市规模越大，劳动分工水平越高，城市经济效率也越高，同时城市社会经济系统的复杂性和多样性程度也就越高，城市发生系统性风险的概率也会增加，防控风险的任务也就越艰巨。
  大城市安全风险的特征
  大城市的性质决定了其风险的类型和特征，概括起来，大城市安全风险具有以下几方面的显著特征。
  大城市的安全风险大多是系统性风险。大城市是一个包含自然、社会、经济等子系统的复杂巨系统。城市系统构成要素复杂、多样且易变，而且在高度分工的城市社会里，各个子系统之间相互依赖，社会生产系统中的任何一个子系统出现问题，都可能迅速波及整个系统，甚至导致整个系统瘫痪，出现城市危机。用一个比喻来形容，传统乡村社会就像一个并联电路系统，而现代城市社会则是一个串联电路系统。在一个串联电路系统里，只要一个开关断开，整个电路就会停电。例如，1929—1933年资本主义的经济危机、2008年全球金融危机，就是金融系统出现的问题迅速波及到整个经济系统、从一个国家波及全球的体现。这样的风险和危机在传统乡村社会是难以想象的。再如，美国东部时间2003年8月14日下午4时许，美国纽约市曼哈顿首先发生大面积停电，底特律、克利夫兰等美国东部大城市也受到影响。停电事故发生后，城市地铁、电梯、火车、电车都停止了运行，交通系统完全瘫痪，大约5000万人的生活受到影响，造成了严重的经济损失。由此可见，一个系统出现的风险，会导致整个城市的系统受到影响，这正是城市系统性风险的典型特征。
  大城市的安全风险大多是复合型风险。大城市是人类改造自然最显著的地方，是一个自然和社会复合的系统。大城市既会面临海啸、地震、暴雨等自然灾害，也会面临危险化学品爆炸、火灾等突发安全事故，还会面临新冠病毒传染等公共卫生事件。由于大城市一般是各国、各地区的政治中心和经济中心，金融危机、恐怖袭击、游行示威、社会骚乱也更容易在大城市爆发。而且，大城市一旦发生风险，往往会产生连锁反应。例如，新冠肺炎疫情发生后，许多国家出现经济衰退，进而导致失业率提升、犯罪活动增加，甚至引发社会骚乱。大城市的风险往往是自然因素、社会经济因素等多种因素长期累积、相互叠加、综合作用的结果，风险发生后可能造成的影响也是多方面的，大多属于综合性的复合型风险。
  大城市的安全风险大多是影响广、危害大的风险。大城市由于人口和产业密集，一旦发生自然灾害、安全生产事故或公共卫生突发事件，大多会造成严重的人员、财产损失以及很大的社会影响。例如，2012年北京“7·21”特大暴雨灾害造成数十人遇难；2015年深圳“12·20”山体滑坡事故造成33栋建筑物被掩埋或不同程度受损，多人遇难。尤其在当今时代，城市与城市之间交往密切，人员流动活跃，一旦发生公共卫生事件等风险，就会迅速而广泛地传播。同时，由于处于自媒体时代，各种捕风捉影、空穴来风的信息更容易传播，易引发次生灾害和衍生灾害，危害程度加大。因此，在大城市发生的灾害或风险，往往容易成为全国性事件。
  大城市的安全风险大多是非均衡分配的风险。大城市是充满活力与发展机会、令人兴奋和向往的地方，但大城市也是社会分化程度较高的所在。大城市里有耸立的高楼、豪华的饭店，也有繁华的街道、丰富多彩的文化。但在大城市里，也会看到拥挤的住所、恶劣的环境、焦虑的群体。在当今世界各国的城市里，空间结构主要是由资本力量所决定的，不仅就业、教育、住房、医疗等公共产品与公共服务在空间配置上存在不均衡问题，城市居民在财富方面也存在不均等现象。城市风险往往会逆向分配，与权力和财富成反比，即财富分配向上层社会聚集和倾斜，风险则向下流动或被转嫁至社会底层，城市里的受益群体与风险承担群体呈现不匹配的情形。抵御风险能力低的群体，更容易遭受风险的损害。
  大城市安全风险治理的主要思路
  大城市的安全风险是普遍存在的，每时每刻都有发生的可能性。防控风险，是统筹发展和安全的重要命题，是提高城市治理水平的重要体现。长期以来，几乎所有城市都存在“重救轻防”的倾向，城市风险管理注重风险发生后的“处理”。实际上，风险的形成、发生、发展都有一个持续和渐进的演化过程，即便是看似“突发”的事件，也并非真正“突然”而至，往往是有征兆可寻、有规律可循的。随着大数据、人工智能等新的信息技术的出现，人类具有了更先进的风险识别和预防的技术手段。在新技术的支持下，世界范围内城市风险的治理模式已经从传统注重事中事后抵御风险冲击转变到注重事前识别和预防风险。我国大城市要实现对风险的全周期治理，除了继续加强传统的风险管理之外，还应根据当前我国大城市风险的特征以及风险防控的短板，重点从以下几方面，进一步加强大城市风险治理，打造安全城市。
  按照“韧性城市”建设的新理念，优化大城市规划思路
  城市规划是城市风险防控的第一关，可以扮演城市风险防控“守门人”的角色。发达国家的一些大城市如日本东京，比较注重将风险防控的目标纳入城市发展总体规划和各项专门规划之中。我国大城市正处在迅速扩张的阶段，需要坚持统筹发展和安全，更有必要按照“韧性城市”（Resilient City）建设的新理念，优化大城市规划的思路。
  这里所谓的“韧性”，根据联合国减灾署的定义，指的是人类社会或自然系统在受到各种不利影响时，其基本结构和功能能够以及时有效的方式得以复原的能力。建设“韧性城市”，就是要使城市具有预防、回应并从特定风险中迅速复原的能力，同时将风险或灾害损失降到最低，创造一个“适应风险或灾害”和“不怕风险或灾害”的城市。这就要求我国大城市无论是用地和基础设施规划，还是人口规划，都要对海啸、地震等自然灾害以及经济社会领域的风险进行充分评估，对各类基础设施和社会管理体系应对各种不同灾害和突发事件时的承受能力、恢复速度和程度等进行测试。无论是城市供水与排水系统、交通运输系统，还是医疗卫生服务体系，规划都要留有余地，以增强城市的韧性和灵活性。
  以我国对大城市人口的规划为例，过去我国许多大城市规划部门总是倾向严格控制人口，来实现人口与城市基础设施和公共服务的匹配，对人口的预测和规划往往过于保守，结果城市实际人口规模大大超过城市预测和规划的人口规模，就如同“准备了两桌饭菜，却来了三桌客人”，从而导致城市基础设施和公共服务不堪重荷，城市韧性下降。实际上，对大城市人口的规划，应该转变思路，不能一味地控制人口，而应把城市人口预测和规划的规模适当扩大一些，预留给未来人口增长的空间适当增加一些，这样才能使城市更有余地和灵活性来应对未来具有不确定性的挑战和机遇，更有利于为人们创造一个舒适的人居环境。
  加快智慧城市建设，利用信息技术提高城市风险防控能力
  提高城市风险防控能力，最难之处在于风险防控部门能够获得及时有效的有关风险的信息。如何利用大数据和人工智能等新一代信息技术，提高城市风险防控部门准确预测和识别风险的能力，优化风险治理的决策，已经成为重要而迫切的现实需求。我国政府于2012年开始启动较大规模的智慧城市试点建设，在2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，又进一步将智慧城市建设作为推进新型城镇化的重要举措。近年来，我国的智慧城市建设取得了显著进展。我国大城市要抓住智慧城市建设的契机，大力发挥智慧城市在风险和安全管理中的作用，结合大数据、物联网、云计算等技术，在城市交通管理、治安管理、危险品运输管理、疫情防控管理等诸多领域，实现智能技术与安全管理决策的结合，推动风险防控决策由“经验管理”向“科学治理”转变。
  当然，利用信息技术提高风险防控能力，也不限于风险的识别和预防方面，还应在城市风险沟通、风险信息公开和传播等方面发挥作用。在城市风险发生后，及时准确地发布风险信息来减轻和化解社会心理压力，并引导公众正确地认知风险，对于防止风险扩散、控制风险影响十分重要。从以往处理突发事件的经验来看，在事故发生之后，如果城市风险防控部门或者政府媒体只是按部就班、被动地和延迟式地回应公众，很容易造成谣言散布，恐慌情绪蔓延，扩大事故的不利影响。在新媒体时代，政府要利用智慧城市建设的成果，在明晰政府保密权与公众知情权边界的基础上，掌握舆情传播渠道，做到风险信息快速发布、即时共享，加强风险沟通，防止风险危害扩大化。
  加快推进流动人口市民化进程，消除风险产生的社会隐患
  城市风险既有自然的灾害或灾难，也有人为产生的经济社会危机。应对城市风险，有些主要靠技术进步，有些则主要靠社会治理创新。目前，由于人类技术的进步，世界各地的大城市对自然灾害的防控能力越来越强，但在资本的驱动下，大城市经济系统和社会秩序不稳定的问题日益突出，城市风险越来越多地来源于社会经济因素。即便是城市面临的环境风险，表面上看是人与自然关系的不和谐，但背后的实质还是人与人关系的不和谐造成的。
  改革开放以来，我国城市化进程加快，许多农业劳动力从农村进入城市务工经商，实现了职业的转变，但由于受户籍制度等一系列城乡分割体制的限制，他们并没有实现身份的转换，未能真正融入城镇社会，实现市民化，而是长期处在“流而未迁”的状态。这些流动人口被排斥在城市正规组织和社会保障体系之外，许多人成为既“融不进城市”又“不愿意回农村”的弱势群体。他们是城市风险的主要承担者，也很可能成为社会不稳定因素，成为产生风险的主要社会隐患。我国在城市风险治理中，要充分发挥社会主义制度优势，坚持以人民为中心的发展思想，将推动人的全面发展、保障人民的福利和幸福作为城市发展的核心，贯彻落实“共享发展”的新发展理念，通过户籍制度改革，加快推进流动人口市民化进程，让广大流动人口最大限度地分享经济增长和社会发展的成果，努力消除城市中的社会排斥、社会区隔，促进社会融合，创建一个机会公平、结果公正的城市生存发展共同体，使城市变成“为人民而不是为利润的城市”，这是防控城市各类社会风险的治本之策。（来源：《国家治理》周刊2021年5月第2期）