成德宁：人口负增长阶段实现我国人口高质量发展的对策

人口增长是人口出生、死亡和迁移等因素综合作用的结果。20世纪70年代以前，我国还是世界上高生育率的国家之一。1949—1969年，妇女总和生育率（TFR）平均高达5.8。随着经济社会发展，特别是自20世纪70年代以来，我国政府正式在全国倡导和实行了计划生育，生育水平开始迅速下降，到1992年总和生育率降到更替水平以下，到2020年进一步下降到1.3的极低水平。根据国家统计局公布的数据，2022年我国全年出生人口956万人，死亡人口1041万人，全国总人口为141175万人，比上年末减少85万人，人口自然增长率为-0.60‰。这是自1962年以来我国人口首次出现负增长，意味着我国人口增长出现转折性变化，开始进入人口负增长通道。

人口负增长并非人类历史的新现象，而是在人类历史长河中经常出现的现象。实际上，人口实现长期持续增长的历史不到300年。但是，历史上的人口负增长与今天出现的人口负增长具有本质的区别。历史上的人口负增长主要是因为人口死亡率高，即瘟疫、饥荒和战争等人口系统的外生因素所造成的人口锐减，可以称之为“外生性人口负增长”；今天的人口负增长主要是因为生育率下降，随着经济社会发展，人们的生育观发生转变，生育率长期处于更替水平之下，最终导致出生人口数量持续下降、人口出现负增长，可以称之为“内生性人口负增长”。内生性人口负增长趋势一旦形成，就将成为难以扭转的长期趋势。根据联合国人口司公布的2022年世界人口展望数据，全球已有38个国家和地区处于人口负增长之中，预计在2022年至2050年期间，全球大约有61个国家和地区的人口将以1%或以上的速度减少。我国生育率水平如果不能回升到更替水平以上，人口负增长将会持续下去。据陈卫的中等方案预测，中国人口到2035年、2050年将分别下降到13.88亿、13.11亿，这意味着从目前到2050年，中国人口将减少1亿。联合国人口司中等方案的预测也表明，中国人口到2035年将下降至13.99亿，到2050年将下降至13.12亿。

我国在实现人口再生产模式的转变后，生育水平将维持在较低水平，人们的营养健康状况不断改善，人均预期寿命不断提高，形成少子化和老龄化的稳定趋势。根据国家统计局公布的数据，2022年我国全年出生人口数比2016年减少830万人，生育堆积效应已消退，人口数自2017年已经连续6年下降，少子化趋势明显。与此同时，随着20世纪50年代和60年代生育高峰期出生人口从2010年开始陆续进入老年，我国已经进入了老年人口迅速增长的时期，人口老龄化加速发展。2000年我国65岁及以上人口0.88亿人，占总人口的比重达到6.96%，开始进入老龄化社会。而到2020年，我国65岁及以上人口增长到1.91亿人，已占总人口的13.50%。另据民政部公布的《2022年度国家老龄事业发展公报》，截至2022年末，全国60周岁及以上老年人口为28004万人，占总人口的19.8%；全国65周岁及以上老年人口达到20978万人，占总人口的14.9%。我国人口的年龄结构已经不可逆转地向老龄化方向发展，人口老龄化将成为未来我国经济社会发展面临的常态。

新中国成立初期，我国教育水平低下，人口文化素质差，全国人口中80%以上是文盲，学龄儿童入学率只有20%左右。在此之前，教育和科技水平更是落后。1912年到1948年，我国累计的大学毕业生只有21万人，国民平均受教育年限只有1.0年，具有大学以上文化程度的人口累计18.5万人，只占全国5.4亿人的0.034%，全国科技人员不足5万人，相当于就业总人数的0.028%，专门从事科学研究的人不足500人。改革开放特别是党的十八大以来，我们党把人的现代化视为现代化的本质与核心，高度重视教育、科技、人才在全面建设社会主义现代化国家中的基础性、战略性支撑作用，坚持“科技是第一生产力”“人才是第一资源”“创新是第一动力”，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加大教育和健康等人力资本投资，着力提高国民和劳动者的素质，培养大批优秀人才，我国人力资源质量显著改善。2022年人均预期寿命提高到78.2岁，婴儿死亡率在2021年下降至5.0‰，每10万人中拥有大学（指大专及以上）受教育程度的人口到2020年达到15467人。庞大的、高质量的人力资源为我国高质量发展奠定了坚实的基础，我国科技创新实力从落后、跟跑逐步迈向并跑、领跑的水平，整体上迈入创新型国家行列。

活跃的人口流动是经济社会活力的指示器，是优化劳动力资源配置的必要条件。1982—2020年期间，全国流动人口规模增长了3.69亿人，年均增长900多万人，到2020年我国流动人口已达3.76亿人。这些流动人口在发展机会的驱动下，不断聚集到经济活力和吸引力强的地区，导致人口聚集与收缩区域并存，城乡间、区域间人口分布的极化现象愈发明显。许多农村劳动力受城镇更多发展机会、更高收入的驱动，纷纷进城务工经商。2010—2020年期间，我国城镇人口占全国人口的比重由49.68%提高到63.89%，城镇人口数量由6.65亿左右增长到9亿左右，增加了2.35亿左右。大城市常住人口普遍出现快速增长的趋势。2022年我国城区人口超过1000万的超大城市增长到10个，而在有数据可查的全国2700余个县区中，常住人口减少的有近1500个。分区域来看，改革开放以来，东部沿海地区依靠优越的区位优势以及国家的政策支持，经济飞速发展、就业机会增多、公共服务不断完善，对劳动力需求旺盛，吸引了大量中西部地区的人口和劳动力流入；与之相对的，则是东北和中西部的部分地区出现劳动力持续流失、人口收缩的现象，区域人口增减分化趋势日益明显。

人口发展与经济发展息息相关。对于人口与经济发展之间的关系，在不同的发展阶段，主流的观点存在着显著的差异。在20世纪人口爆炸的时代，主流经济学家大多遵循马尔萨斯主义的思路，普遍对人口过快增长表现出担忧。他们认为，在一个资源有限、技术进步缓慢的世界里，粮食生产很快就会被人口快速增长的压力所淹没，人均食物供给和人均收入只能在短期内得到提高，难以持续提高。不受控制的人口增长会引发贫困、饥荒和战争等社会问题和冲突，吞噬经济增长的成果。然而，随着低生育率和人口负增长时代的来临，许多经济学家又为人口负增长可能产生的后果而忧虑。许多人认为在人口进入负增长阶段后，劳动力供给会减少，有效需求下降，从而影响资本积累、消费需求扩大以及技术创新，给经济增长带来不利影响。早在1937年，英国著名经济学家凯恩斯（Keynes）在题为“人口下降的经济后果”的讲座中提出，人口下降将导致有效需求水平降低，总储蓄降低，资本积累减少，失业率升高。他还指出，人们在锁住人口快速增长的“马尔萨斯魔鬼”时，如果粗心大意，应对不当，则会面临失业这个更棘手的“魔鬼”，这将给经济增长带来灾难性后果。同时代的美国经济学家汉森（Hansen）也对人口增长停滞或下降的后果表示了同样的担忧，他认为人口增长停滞会减少消费，造成产出过剩、投资需求不足、就业不足等现象，并最终导致经济陷入长期停滞。

实际上，人口是一个经济发展的内生因素，人口变化与经济发展之间存在着相互影响、相互制约的互馈作用机制。在人口的各种变量（如人口规模、出生率、死亡率、城市人口比例等）与经济的各种变量（如人均收入、有效需求、人均拥有的资源等）之间，同时存在着消极与积极的联系。也就是说，人口增长与经济发展既可能陷入恶性循环之中，也可能形成良性循环的局面。同样，人口负增长虽然会给我国经济增长带来一些不利影响，但也为实现高质量发展提供了新的契机。

人口进入负增长阶段后，不仅劳动力规模会减少，而且还带来了少子化、老龄化等人口结构方面的变化。这些变化会影响劳动力供给、资本积累、消费需求扩大以及技术创新，给经济增长带来不利影响。

首先，人口负增长会导致劳动力供给减少，也不利于资本的积累。在总人口开始负增长之后，未来劳动年龄人口的负增长趋势将会进一步加速，这将从根本上减少劳动力的供给，导致我国生产性人口减少，人口红利逐渐消失。据统计，我国16—59岁劳动年龄人口数量在2011年前后达到峰值，之后持续减少，到2022年末已经降至8.76亿人。劳动力尤其是青壮年劳动力供给减少，将引发企业用工成本攀升，制约劳动密集型产业竞争力提高。而且，在人口负增长背景下，我国人口老龄化程度不断加深，全社会养老负担日益加重，不仅危及社会保障体系的可持续性，还将对储蓄和投资产生挤出效应，不利于增加储蓄，积累资本，甚至可能使经济增长陷入长期停滞的状态。

其次，人口负增长会导致有效需求减少，也不利于创新能力提升。人口是形成消费需求的基础。人口持续增长，可以为产业发展提供更大的市场，为劳动分工演进创造条件，从而提高生产力。相反，人口数量大幅持续下降不仅会限制消费需求的扩大，也更容易使投资者信心不足，对经济发展产生悲观预期，进而减少投资。有效需求不足使生产过剩的问题难以解决，最终可能导致更少的资本积累和更高的失业率。尤其是少子化和老龄化会对住宅建设投资产生最为直接的冲击，进而波及市政公共设施、必需消费品的生产投资等其他领域，抑制投资需求和消费需求，影响经济增长。此外，人口负增长也会对创新能力提高产生不利影响。许多学者相信，人口越多，聪明的“人脑”也越多，创新能力就越强。在人口负增长阶段，人力资源减少将对创新能力产生直接负面影响，因为“更少的人意味着更少的天才”。更重要的是，在人口负增长阶段，年轻人数量相对减少，老年人数量相对增加，将导致整个社会的创新活力和能力减弱。这不仅是因为个人的创新能力将随着年龄的增长而衰退，而且还因为老年人通常来说更难以适应新技术、新产品，也更不愿意尝试新技术和新产品。人口负增长且不断老龄化的社会将妨碍技术创新和扩散之间形成良性循环，减慢技术进步的速度，对新产品、新技术的研发以及新产业的成长产生不良影响，最终给维持较高的经济增长速度带来挑战。

人口负增长给经济增长带来的不利影响并非是不可避免的。一些发达国家或地区在人口规模减少的同时收入持续增加的事实证明，人口负增长与经济持续增长是可以共存的。技术进步既打破了人口增长的悲观前景，也将打破人口负增长的悲观预言。实际上，如果应对措施得当，人口负增长可以成为倒逼经济发展方式转变、迈上高质量发展的重要动力。

首先，人口负增长倒逼我国迈上创新和开放之路。在人口负增长、劳动力供给减少的背景下，要维持经济的持续增长，就必须通过创新来提高生产率，这将推动我国迈上创新和开放之路。许多人口规模小或者人口负增长的国家和地区，通过培育和引进高素质、高技能的人才，加快技术创新和技术扩散的步伐，推动产业转型升级，发展以知识为基础的经济，摆脱了“马尔萨斯陷阱”，实现了经济持续增长。这些实践表明人工智能技术的兴起和广泛应用能够消除劳动力供给不足的负面影响，通过扩大国际投资和贸易，也能有效缓解由于人口数量急剧下降带来的国内市场需求减少和投资不足等不良影响。简言之，一个国家完全有可能在人口负增长的背景下通过创新和开放实现经济的持续增长。

其次，人口负增长能为绿色发展、共同富裕创造更有利的条件。在既定的生产技术水平上，人口数量的增加以及消费水平的提高，意味着更多的资源投入和污染物排放，从而使经济增长面临更严峻的资源与环境约束。从某种程度上说，人口增长是野生动物和生态环境的主要威胁，如果人口过多，即使是最先进的技术也难以防止环境退化。在进入人口负增长阶段后，基于人口数量减少和人口密度降低，人类对自然资源的开发需求得到遏制，能够让更多的生态空间留给海洋、森林和沼泽，有利于生态环境的恢复和保护，真正实现绿色发展。总体而言，更小的人口规模，更低的人口密度，更有利于形成更绿色、健康的生产生活方式，使人们过上更舒适、更健康的生活。有学者研究了64个国家的人口压力对森林砍伐的影响，得出的结论是降低人口增长率是减少森林砍伐的最佳方法。另外，在人口负增长阶段，人口减少，人均资本存量增加，更有利于提高国民的收入水平和福利水平，提高生活品质。政府也更有条件去改善收入分配，扩大中等收入群体，优化社会结构，促进共同富裕。特别是在面临土地和资源压力的情况下，人口增长放缓可以更好保障居民的住房和食品等基本生活资料的供给，增加人民群众的受教育机会，进一步减少贫困，促进社会公平，实现共同富裕。

2023年5月5日，习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上，提出了“以人口高质量发展支撑中国式现代化”的重要论断，为我国未来人口发展战略与人口政策的完善提出了新要求、指明了新方向。人口高质量发展并不仅仅指提高人口质量，而是承袭着人口均衡发展、人口可持续发展、人口安全等概念，是人口均衡发展理念的升级，是指塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，实现人口系统内部各个要素之间的动态平衡发展，实现人口与社会经济、资源、环境的协调发展。促进人口高质量发展，关键举措是保持适度生育水平和人口规模，通过加大教育、培训和健康等关于人的投资力度，提高人民群众的知识技能、健康水平、道德品质和文化素质，积极开发“人才红利”，推动我国从人口大国向人力资本强国转变，并根据区域人口增减分化的新趋势，进一步优化基础设施和基本公共服务空间配置。

稳定适度生育水平，是延缓人口老龄化过快发展的需要，也是实现人口高质量发展的基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据我国人口发展变化形势，适时作出优化生育政策、促进人口长期均衡发展的重大决策。当前，各级政府要积极贯彻和落实好国家最新的生育政策，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，切实解决育龄夫妇的后顾之忧，帮助人们将生育意愿转化为实际的生育行为，重点解决年轻人“不敢生、不愿生”的问题，使生育率稳定在适度区间，促进人口长期均衡发展。

在改革开放以来的40多年里，我国充分利用人口红利期人口数量多、劳动力资源丰裕的优势，实现了经济高速增长。目前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在高质量发展阶段，经济增长将主要依靠技术创新、要素效率提升来实现，而不是依靠要素投入增加来实现，这意味着要从过去的“汗水经济”转向“智慧经济”，人口发展策略也必须从利用“人口红利”向开发“人才红利”转变。开发人口二次红利，关键是通过人力资本投资，提高人民的技能和知识水平，让每个人双手创造出的财富超过自身消耗的资源，化人口减少压力为发展动力，使人口红利由“数量型”转变为“质量型”。

首先，要坚持教育优先发展战略，着力提高人口和劳动力整体素质。2014年9月，习近平总书记在同北京师范大学师生代表座谈时指出：“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径，是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。”各级政府要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平，办好人民满意的教育。加快推进职普融通、产教融合、科教融汇，扎实推动教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。

其次，要深入实施人才强国战略，培养造就大批德才兼备的高素质人才。2015年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出：“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有了科技创新的优势和主导权。”我国要深入实施人才强国战略，建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的人才队伍。进一步改革人才评价机制、健全海外人才引进机制、完善人才流动配置机制，营造人才活力竞相迸发、聪明才智充分涌流的新气象。多措并举吸引集聚各类高层次留学人员回国就业创业，以制度型开放引领高水平对外开放，在开放中优化人才资源配置，真正做到“聚天下英才而用之”，把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来。

再次，要加快推进健康中国建设，提高国民健康水平。健康是促进人的全面发展的必然要求，也是广大人民群众的共同追求。我国在推进中国式现代化进程中，要坚持“人民至上、生命至上”的理念，始终“以人民健康为中心”，积极推进全民健身行动，打造绿色安全的健康环境，全方位、全周期维护人民健康，显著改善人民健康公平。大力实施健康老龄化规划，努力缩短带病生存期，延长健康预期寿命，提高老年人的生命质量。

如前所述，在总人口开始负增长之后，劳动年龄人口规模将会呈现加速下降趋势。许多人担心劳动力尤其是青壮年劳动力供给减少，将引发企业用工成本攀升，削弱产业竞争力，进而影响经济增长。实际上，随着数字技术、人工智能技术的广泛应用，许多岗位已经被机器人替代，劳动力供给减少给经济增长带来的不利影响会伴随技术进步得到有效缓解。新技术还会推动产业结构优化并引起就业结构转变，高技能劳动力需求增加，而低技能劳动力需求减少，倒逼劳动力质量提升。我国一方面要抓住信息化、数字化、智能化的发展机遇，促进数字经济和实体经济深度融合，不断塑造发展新动能、新优势。另一方面要大力实施就业优先战略，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。进一步健全终身职业技能培训制度，提升人力资本质量，推动解决结构性就业矛盾，让更多劳动者从低劳动生产率、低工资、高劳动强度的岗位转到工作稳定性强、劳动报酬好、生产率高、劳动关系较和谐的岗位，不断提高就业水平和就业质量。

经过40多年的改革开放，我国大部分私人产品已经由短缺转变为过剩，但许多类型的公共产品如教育、医疗、养老等仍面临供给不足的问题。随着人们收入水平的提高，我国开始由生存型社会向发展型社会过渡，人们对于优质的教育、清洁的空气、安全的食品、健康的身体、丰富的文艺等公共产品的需求将呈现出快速增长的趋势。补上公共产品供给的短板，也是解决当前我国发展不平衡、不充分问题，为人民创造美好生活的重要举措。在人口负增长阶段，人均资本和资源存量增加，为居民收入水平提高和生活品质改善创造了更大的空间。目前我国正处在人口和经济活动空间布局大调整的时期，城乡和地区之间人口流动活跃，区域人口增减分化趋势明显。在配置基础设施和基本公共服务时，要把握好区域人口增减分化的新趋势，前瞻性地规划和配置好城乡之间、地区之间公共产品的类型和水平，以更好地实现人口与公共产品的空间匹配。过去在人口不断增长的背景下，许多城市对基础设施进行适度超前的规划和建设是合适的，因为即便短期内基础设施没有得到充分利用，后来随着人口和需求增长，基础设施闲置问题也会很快得到解决。然而，在人口进入负增长通道后，依靠未来需求增长消除供给过剩的机会变少，这要求我们在基础设施规划和建设上要更加谨慎、更加精准。简言之，要把人口作为配置基础设施和公共服务的基本依据，做好人口发展规划，并把人口发展规划落实到各项社会经济发展规划和决策之中。（来源： 《国家治理》2023年1月上）