成德宁 特色优势产业：人口流失县城转型发展新动能

县域经济是国民经济的基本单元，县城又是县域政治、经济、文化资源的集聚中心，是联结城乡的关键节点。建设好县城这个县域经济的“龙头”，发挥其连接城市、服务乡村的作用，对于振兴乡村、优化城镇体系、促进区域与城乡均衡发展具有十分重要的意义。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求各地区各部门科学把握县城功能定位，分类引导县城发展方向。该文件把“人口流失县城”作为县城的一种重要类型单列出来，提出要“引导人口流失县城转型发展”，引起了全社会的广泛关注。

我国在计划经济体制时期，由于市场交易被计划所取代，作为市场交易中心的城镇，其协调社会分工的职能消失，而仅仅成为工业基地和居民居住场所，城镇固有的提高交易效率、促进分工发展的优势自然也就消失了。加上政府当时推行了一系列反城市化的制度安排和政策，在城乡之间构筑了一道道“无形的城墙”，严格控制人口的流动，导致我国城镇化水平滞后，形成“10亿人口，8亿在农村”的格局（成德宁，2004）。改革开放以后，随着市场经济的发展，限制城乡人口流动的制度壁垒逐步减少，城乡人口流动日益活跃，大量劳动力开始从农村地区流入城镇务工经商，人口城镇化水平迅速提高。由于当时国家对特大城市、大城市的人口规模采取了较严格的控制政策，农村人口主要就近向中小城镇转移。一些县城人口规模迅速扩大，全国范围内也兴起了“县改市”的浪潮。根据《中国城乡建设统计年鉴（2020年）》，我国城市数量由1978年的193个增长到1997年的668个。中经网统计数据显示，建制镇由1978年的2176个迅速增长到1998年的19216个。中小城镇成为这个时期吸纳农村流动人口的主要地区。

以1992年南方谈话和党的十四大为标志，随着我国改革开放和现代化建设事业进入一个新的发展阶段，国家逐渐放宽了农村人口流入大城市的限制，具有区位优势和政策优势的沿海大中城市吸引了大量跨区域流动的农村劳动力，大中城市人口规模进一步扩大。1997年我国政府冻结了“县改市”政策，城市数量快速增长的阶段结束。虽然这个时期城市数量不再增长，但城市的规模却在迅速扩大。许多城市以开发区方式或“市管县”方式，不断向外扩张。大城市成为农村流动人口的主要目的地。农村劳动力大规模地从中西部农村地区跨区域流入沿海城市。到2020年，我国城镇常住人口达到9亿多，城镇化率为63.89%。据21数据新闻实验室统计，经济最为活跃的长三角、珠三角、京津冀三大城市群，就以全国5%左右的土地吸纳约24%的人口。2010—2020年期间在全国28个省（或自治区）中，省会城市常住人口占全省（或自治区）总常住人口比重超20%的城市由6个增至10个，超15%的城市由12个增至21个。县域人口流失及大量人口向大城市聚集的趋势明显。

当前我国正处于快速城镇化阶段，县域人口虽然总体上在流失，但绝大多数县城人口还在增长。然而，随着我国经济社会和人口增长发生以下几个方面的重要变化，县城人口增长出现日益分化的趋势。

首先，我国进入人口负增长阶段。随着经济社会的发展、人们生育观念的转变，我国人口增长的内在动力和外部条件出现了重要的转折性变化：人口老龄化程度不断加深，出生人口数量减少，人口增速下降。根据统计局公布的数据，在2010—2021年期间，我国人口死亡率一直维持在7.1‰左右，但人口出生率却呈现长期下降的趋势。在2015年实施全面二孩政策后，出生率曾出现短暂的反弹，但2016年以后快速回落；到2021年全国人口出生率下降到7.52‰，出生人口仅有1062万人，净增人口只有48万人；而在2022年，全国总人口减少了85万人左右。“十四五”期间，我国人口开始进入人口负增长阶段。

其次，农村剩余劳动力数量减少。随着城镇化的持续推进，有能力且愿意转移的农村剩余劳动力已经基本转移到城镇。过去被视为农村剩余劳动力无限供给的“蓄水池”已经被逐渐“淘干”。叠加人口老龄化问题，一些地区开始出现农村劳动力季节性短缺问题。

第三，县域发展存在不平衡性。我国幅员辽阔，县城数量众多。但由于历史、区位、资源等种种原因，不同地区的县城，发展基础条件和资源禀赋各不相同，县域经济发展存在极大的不平衡性，东部与中西部县域经济发展水平差距较大。2020年中国大陆共有388个县级市、1429个县或自治县。2021年GDP过千亿的县（市）有43个，其中35个属于东部地区，中部只有5个，西部仅有3个。

人口和劳动力是宝贵的人力资源，人口流入可以为产业发展提供宝贵的劳动力资源，创造巨大的市场，给城市发展增添动力和活力。相反，人口流失则往往意味着地区衰落。由于区域发展差距的存在，不同地区县城人口增长开始分化：一些大城市周边的县城，正在积极融入大都市圈，承载大城市疏散的产业和人口，加上本身产业竞争力较强，人居环境优美，依然呈现人口涌入的态势。而一些县城则由于产业、资源、区位等短板，出现了不同程度的人口流失现象。例如，在湖北省103个县(市、区)中，2010—2020年期间就有69个县（市、区）人口出现负增长，占全部县（市、区）的比例达到67%。

县城是县域人口集聚、产业集聚的主要载体，是我国城镇体系的末端，在畅通城乡经济循环中发挥着重要作用。当前，各地正在积极建设县城，打造县域经济的“龙头”，推进以县城为重要载体的新型城镇化。我国县城数量大、类型多、异质性强。对于不同地区和类型的县城，应按照功能定位，分类发展。在规划人口流失县城的建设规模和建设标准时，要充分把握人口流动趋势，避免陷入盲目建设和发展的误区。

众所周知，人口是配置基础设施和公共服务的基本依据。建设用地、交通运输、垃圾处置、用水用电等基础设施以及医院、学校等公共服务的配置，都需要根据人口规模来确定。以往我国许多城镇在进行总体规划时，总是孤立地从自身发展的角度来考虑城镇规模问题，较少考虑自身在整个城镇体系中的地位和作用，在规划城镇规模时容易出现两种不良倾向：一种不良倾向是许多超大和特大城市规划的人口规模过于保守，导致实际人口规模超出了预测和规划的人口规模。结果是规划的用地和基础设施建设规模不能满足实际人口的需求，造成城市用地紧张、基础设施不敷使用、城市拥挤、人居环境恶化等问题。另一种不良倾向是一些并无区位优势和发展潜力的中小城市和城镇好大喜功，盲目扩大人口规模规划，不合理规划建设用地及基础设施建设规模，最终造成土地和基础设施的浪费和闲置，甚至出现“鬼城”现象。

人口流失县城产业基础薄弱，对人口吸引力不强，在规划和建设时，要避免以下发展误区。一是不能好大喜功，置人口流失的现实于不顾，贪大求洋，规划过大的城市建设规模，甚至提出“高标准建设城市”，不惜将大量的资金投入到大马路、大广场、办公大楼建设上。对于人口流失县城来说，要严控城镇建设用地增量，防止盲目上项目，铺摊子，搞形象工程和面子工程。二是不能盲目照搬大城市“以地兴财、以地兴城”的城市经营模式。一些县城试图通过发展房地产，炒高房价来带动县城发展。这种发展方式的最终结果是房子越盖越多，房价越来越高，居民生活成本上升，产业越来越衰退，形成 “一业兴而百业衰”的局面，进而进一步加剧人口流失。

正所谓“强省必先强县，强县必先兴城，兴城必先兴产”，引导人口流失县城转型发展的关键在于培育特色优势产业，增强县城发展活力。人口流失县城之所以吸引不了人口，主要原因在于产业发展基础差，产业竞争力弱，效益不佳。许多县城里除了行政机关和一些基础产业之外，并没有新的产业增长点，吸纳就业的空间和能力不大。在市场经济条件下，人口流动是自主的，其流向主要受经济利益等因素的驱动，资本和产业聚集在哪里，哪里的发展环境好、机会多，劳动力和人口就会选择流向哪里。正如马克思所指出的，他们是“资本的轻骑兵”，会按照资本的需要“时而调到这里，时而调到那里”（马克思，1972）。可见，产业才是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位，才能集聚人口，县城才有活力。

我国大多数人口流失县城的产业是在改革之初农村工业化基础上发展起来的。广大农民利用率先改革、机制灵活的优势，在原有“社队工业”的基础上大力兴办各种类型的乡镇企业。由于当时工业产品长期处于短缺状态，环境规制也不严格，且城市工业部门仍然受旧体制的束缚，技术水平不高且孤立分散发展的乡镇企业也能够同城市的国有企业在同一领域竞争，在城市工业之外构筑起了强大的农村工业这个“第二工业体系”（周其仁，1988）。在这个阶段，许多县城的产业具有企业规模小、技术落后、链条短、成长性差的特征，产业结构“大而全、小而全”，产业体系同质化问题严重。

如今，我国产品短缺的时代不复存在，环境规制日益严格，大城市企业管理体制和经营机制已经转变，市场一体化水平越来越高，县城产业的发展环境也已经发生了根本性的变化。如果县城企业不走特色化、专业化道路，将无法在激烈的市场竞争中立足。人口流失县城要振兴产业，必须根据自身的资源和区位条件，把培育特色优势产业作为中心工作。实践证明，凡是培育出独具特色和优势的产业的地区，才能够形成竞争优势、经济优势。相反，不考虑自身资源和优势、盲目发展产业，很可能陷入发展困境。例如，有些边远地区，自身没有发展化工产业的基础和技术，也没有防治化工污染的能力，却引进建设化工企业。这些企业原料不来自当地，市场也不在当地，投产以后就陷入重复建设、恶性竞争的境地，不仅经济效益不好，而且污染了环境，危及当地居民的健康。

当今时代，产业分工已经从产业间分工演进到产品分工，再演进到产业链分工，不同区域按照同种产品价值链的不同环节、工序、模块进行专业化生产（魏后凯，2007）。处在不同产业链环节的企业，选择的区位也是不同的。那些需要大量信息和彼此频繁交流的管理、创新活动，还应该继续在大城市及其周边区域聚集，而那些生产技术已经标准化、操作技能实现程序化的生产环节，布局到劳动力和土地等要素更便宜的小城镇更有利。大城市形成多样性的产业，有利于产品创新，创造出新产品和新业态。而县城这类小城镇，优势在于劳动力和土地便宜，则可主要致力于产业专业化，这有利于工艺创新，能以更低的成本生产出现有的产品（Duranton, G and Puga D，2001）。我国温州等沿海地区通过开展“一村一品”活动，以村组、乡镇为单元培育特色产业集群，形成有活力的“蚁群经济”，取得了很大的成效。可以在人口流失地区将“一村一品”活动上升为以县域为单元，一个县（市或区）聚焦一两种特色资源，做强一两个特色优势产业，形成一县一特色产业的格局。

在众多人口流失县城中，除了极少数由于资源枯竭、产业彻底衰退需要通过行政区划合并外，绝大多数县城还是要引导其转型发展，提高县城发展质量，发挥其带动乡村振兴的作用，将其打造成农民就近就业安家的主要场所。在人口流失县城培育特色优势产业，既要依托当地特色资源和原有支柱产业，延伸产业链，完善产业体系，又要瞄准产业发展新趋势，发展新产业、新业态，为当地注入新动能。可以选择以下几个主攻方向。

围绕农业产业化培育特色优势产业。人口流失县城一般地处偏远，县域农业产值和农村人口占比大。县城要将自身功能定位为服务“三农”、落实“工业反哺农业、城市支持农村”战略任务的主要载体，围绕农业产业化和一二三产业融合发展来培育特色优势产业，积极投资发展农产品加工和营销，延伸农业产业链，推进农业产业化，培育一批农业“龙头”企业，推动家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体的发展。大力促进农业与文旅、电商等的融合发展，把现代工业、商业乃至运输、金融、保险等同种植业、养殖业紧密结合起来，贯通和整合一条“从田间到餐桌”的完整的农业产业链条，实现种养加、产供销、贸工农一体化发展，变传统小农为组织化的现代小农。

围绕生态产业化培育特色优势产业。很多人口流失县城都有丰裕的自然资源和优美的自然环境，但过去一些地方却由于没有处理好环境保护与经济发展之间的关系，出现了发展偏差：要么是过度开发自然资源，久而久之成为资源枯竭型地区；要么就是守着绿水青山和原生态过穷日子。以习近平同志为核心的党中央从长远的角度和战略的高度，提出绿色发展理念，号召加快生态文明建设，要求把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。习近平总书记明确指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”伴随着生态文明建设被摆到前所未有的高度，绿色发展也引起前所未有的重视。这给人口流失县城围绕生态产业化来培育特色优势产业提供了重要机遇。生态产业化是把“绿水青山”变成“金山银山”、实现生态产品价值转化的重要方式。人口流失县城要积极拓展农业功能，将农业与旅游业结合起来，发展生态农业、观光农业和生态旅游，在发展农业、培育特色优势产业的同时，注重维护生态环境，将茫茫草海、戈壁黄沙转变成“金山银山”，实现自然生态优势和经济社会发展优势的统一协调。

围绕产业数字化培育特色优势产业。数字经济是继农业经济、工业经济之后出现的新型经济形态，正在推动着人类生产方式、生活方式和治理方式深刻变革。发展数字经济主要有两种途径：一是数字产业化，依靠信息技术等创新技术驱动，不断催生新产业、新业态；二是产业数字化，应用互联网等新技术对传统产业进行全方位、全链条的改造升级。当前，我国除少数大城市周边的县城和小镇有条件推进数字产业化外，大部分县城都不具备数字产业化的条件。人口流失县城可抓住数字化大生产的机遇，用技术的手段弥补人力的不足，大力推动农业数字化、制造业数字化，实现电商与农产品生产、加工、储藏、物流、商贸等农业产业链的深度融合，鼓励电商平台与鲜活农产品种养殖基地对接，发展智慧农业，提升农业数字化水平，积极引进和培育农业技术人才，打造县域特色农业产业集群。（来源：《国家治理》2023年8月下）