朱烨:基层治理中的问题及其反思

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朱烨（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

  张静的《基层政权:乡村制度诸问题》一书是作者从政治社会学和法律社会学的视角来分析当代中国乡村社会的权力机构及其性质，并用此来解释乡村冲突的结构和制度性来源。书中涉及问题众多，有地方权威的来源及其角色、乡规民约的作用、基层财税制度及其政治后果、乡村干部的产生制度及其地位等。我认为导致基层治理问题的原因是利益分离、权力来源的变化，因此乡村制度建设非常重要。
  一、利益分离、权力来源的变化导致的基层治理问题
  国家政权建设通过政治改革将地方权威的授权来源转至中央机构，但国家政权建设成果如何?国家的对基层的直接管辖权真正实现了吗?中央与地方实现权力的平衡与稳定了吗?在书里，作者认为:“基层权威丧失了地位，并不意味着国家管辖权的真正实现，也不意味国家可以成功的绕过地方政权与社会建立紧密的联系，更不必说通过社会力量监控地方政权，社会本身的组织化并没有得到相应的发展，新的基层权威仍然存在，并与社会利益相分离。”  
  基层权威地位丧失，官制授权取得突破性进展，但新的国家与基层的连接机制并没有形成，基层仍然按照基层社会旧有的惯例进行着，基层与国家之间存在着大量的矛盾冲突，国家无法解决其本身的有效控制问题。这就使得基层政权在自己的区域内，权力几乎可以没有限制地膨胀。一方而它和地方社会利益的分化，使得其小必通过“组织魅力”来保证民众对它的认可;另一方而，国家对基层政权的要求也仅在于税收、征兵任务，其余“悉听尊便”，这就将对地方的管辖和治理放给了基层政权。在这样一种权力分配和制度结构下，产生了诸多问题，比如极具讽刺意味的“制度性说谎现象”。因此，如何通过建立授权主体和权利对象实现社会的权力与责任相匹配;如何建立权威和社会利益共同的连接机构，实现“上”与“下”的沟通;如何以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，这些问题的解决才是基层长治久安的根本。
  二、基层治理中存在居多问题
  （一）基层治理问题：角色冲突
  自上而下的授权进一步破坏了地方权威生存依赖、与共同体的一体性质，基层政权与社会利益进一步分离。授权来源的转移事实上创造了基层权威构建集团(经济)利益的条件，在市场经济环境下，新的基层权威的身份和角色使它们拥有很多实质性的权力，可以容易的转换成经济利益，发展成为从事经营的经济人或商人。由此形成了基层政权多重矛盾角色的内在紧张。它的经济角色要求发展出特别的排他性，与其他组织存在资源竞争，有利于利益的交易;它的政治角色要求它增进公益、共享和服务，成为公共利益的代表。这两种角色悖论和紧张关系，是基层政权与社会利益冲突的来源，一方面，这是一种不公正的、集团性的掠夺，不受任何限制、没有制度监督、公益一私益的混合、集体资本积累与合法性欠缺的垄断性利益。另一方面，基层政权通过干部职位的功利化、村集体财产的共有和专控、控制基层人事制度等，不断加强基层政权，与社会利益进一步分离。
  作者认为:“这是一个低稳定的基础结构。”这种低稳定的基础结构源于基层政权的两种角色身份与社会利益的加剧分离，成为基层与国家、基层政权与公众的矛盾根源。一方面，它的政治角色没有有效的组织社会，没有在基层政权与公众，社会利益与权威起到平衡和中介作用，另一方面，它的经济角色造成了与公共角色的分离，基层政权的寻租行为，公私混合，集体财产货币化等等，都是造成基层公众不满的原因和冲突的根源。这种低稳定的基础结构问题的解决，关键在于通过制度化途径将基层政权的两种身份相脱离，将基层组织从市场化垄断性活动中脱离出来，公开公正公平，使基层的集体财产和私人利益都能够得到有效保障，更好的扮演行政监督和服务公众的角色。
  （二）基层治理问题：乡规民约已经过时
  地方治理的很多乡规民约(规则)并非由国家颁布执行，但在多数情况下遇到明显的制止，这些乡规民约基本上由基层组织或委托的人士起草，得到乡土社会广泛认同的、代表地方治理目标的权力和原则，它在乡村秩序中构成了一系列的社会建制和制度基础，在某种程度上，是乡规民约维持了低稳定的基层政权。乡规民约主要不是协调个人间的规则，它主要是来调节个人和集体间的权益关系，因此它有了“公共”组织等的管制权和解释权，它代表的是乡村共同体的利益，国家法令不能绕过乡规民约而直达村民，有些乡规民约甚至与国家法令相异。
  乡规民约以一种非制度的存在的历史性和地域性而发挥重要作用。而我认为这种传统的非制度形式已不适应当前的社会发展。一方面。就乡村治理而言，乡绅治受到“政党下乡”和“单位制”的不断侵蚀，基层政权与社会利益日益分离，尤其是20世纪90年以来，由于城市化现代化的不断发展，中国人口发生广泛的人口迁徙，大量人员到城市生活工作，自然村行政村大量减少，乡村人口凋敝、荒芜化，无可持续发展的主体和力量，乡规民约的角色与职能失去管制的基础。另一方面，乡规民约只有在人口流动有限、社会性同质的环境下生存，而如今则不同，它不在面对的是“熟人社会”，而是人口大量流动、社会成员异质化的“半熟人社会”和“陌生人社会”环境下的治理，治理理念发生了复杂的变化，乡规民约失去了其原有的治理机能。因此，传统的乡规民约不适应当今社会发展要求。我认为国家应大力加强基层民众的法制观念和权利意识(送法下乡)，与现代法律法规接轨，应该是现代乡村发展的客观要求。
  （三）基层治理问题：财税制度缺乏监管
  提留、统筹和劳工作为集体税务的三项基本来源，它们是基于集体义务而收缴的，但其并没有有效的执行税收政策的行为，一方面，基层公共服务质量低下，税款浪费严重;另一方面，农民普遍拖税、欠税甚至抗税，促使基层政权采取强制收税行动。农民不信任、不合作、回避甚至抵制基层政权，但又没有制度化的协商、妥协和修订架构，最终演变成基层社会的冲不稳定。
  我认为这些不合理的财税制度的缺陷和制度监督的缺乏，导致了国家在基层的税收目标难于实现，反之造成了严重的政治后果。税收作为国家各项事业的经济来源，理应有完善合理的税收政策，它关系到社会的发展和稳定。因此，在制定税收政策标准的时候要考虑基层民众的参与，争取社会公众的共识，在征收税费时使用合法的渠道和方法，在利用税收方面，要取之于民，用之于民，多用于公益事业。加强对基层财权的监督使用，提高基层政府的公共服务意识和法制观念。
  （四）基层治理问题：干部人事制度存在问题
  乡村干部的人事更替和产生主要在于乡村两级政权的内部决定和组织举荐，成为他们为其继任代理人，以延续利益格局为中心的信任关系是举荐的核心原则，成为乡村干部的关系网。因此来自国家的标准被束之高阁，乡村权威并没有成为其在基层的代理人，国家的政策和目标也因此得不到有效贯彻。吉林梨园的基层海选不失为一个民主的办法。近年来国家对基层选举工作加强，授权关系的转变也使乡村干部由最初的向上级负责，变成了对上级和村民的负责，县级政府也具有了提名任命及仲裁的权力。
  作者认为:“授权来源的转变和海选虽然作为一大进步，具有重要意义，但其变化和作用不应被夸大和高估，因为还存在着诸多结构上的限制，这些问题妨碍乡村民主自治的发展。”我认同作者的观点，因为诸多结构上的限制，对乡村各种权利的界定和划分存在模糊性，选民代表很难拥有完整的独立地位和实际作用，乡村选举已经实行了若十年，但并没有改变了基层权威建立的途径，太并没有解决新人选确立后的治理问题。在多数地方，在如何限制村干部滥用职权的问题上，选举监督收效甚微。如何建立公平公正和平的力量平衡机构，更有效地通过制度化措施来加强基层的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，使村民拥有更广泛的能够反映村民意愿的民主权利，将是村民自治成功与否的关键所在。
  （五）基层治理问题：个人与公共两种关系混合使用   
  个人关系和公共关系在基层组织处理事件时并非径渭分明，而是两种关系的混合使用，在相当程度上它们的混合变形成为基层组织和社会成员广泛接受和认可的做法。传统庇护关系转向现代公共关系遍体的新庇护关系。社会成员通过财富交换和个人关系寻求公共服务，也可以说是通过个别谈判和交易来”购买”公共服务。这不是“国家一社会”对立模式所理解的那种十部与村民相互对立的支配与服从关系，村民们事实上常常拥有共同的价值准则、行为规则以及公共意识。作者认为:“在基层中个人关系与公共关系的混合变形来处理问题和事件这实际上等于将政治生活政治化”。
  三、从利益整合入手:对制度问题的反思
  各方利益的分化使得农民和基层政权很容易就站在了相互对立的立场，继而引发农民小满、社会小稳。当中央在为减轻农民负担而下达红头文件的时候，基层却将“上有政策，下有对策”的伎俩运用地驾轻就熟。按照“以支定收”的原则，任意筹集资金用于政府花销。现实中基层的这些做法已激发了严重的民愤。书上有这么一个例子:浙江某乡的几个村尝试着用缴公粮的“户缴村结”方法，先由村里扣除农民所欠款项，再发还生育的售粮款，结果为避免被扣除款项，农民不缴公粮，而将多余的粮食卖向市场，这样不仅绕过了粮站的代收，而且还给基层制造了农民“不缴公粮”的新问题，最终乡镇政府被迫取消了这种做法。某些时候基层政权的霸道做法，已给自己增添了新的麻烦。
  似乎基层的种种问题都在于工作人员的贪污腐化、以权谋私，然而只要我们抛开情感的因素，理性地看待这些问题，就会发现制度的缺陷造成的基层社会利益的分化才是这一系列问题的渊源。越来越多的不法分子和野心家都利用农民的小满心理，肆意夸大基层工作中出现的瑕疵，煽动农民们集中闹事、故意抗税、甚至对抗政府，严重情况还发生过围堵党政机关、堵塞交通、暴力械斗一等过激的行动。显然，在这些事件中，善良无知的农民们成为了那些反动分子的工具，被利用，也很大程度上增加了基层政府的工作难度。
    总之，在一个制度不健全的基层社会治理结构中生存的三方一一村民、乡村企业以及基层政府，都是受害者，我们不应过多地苛责任何一方，但求建立更加健全的乡村治理制度，以切实解决充斥社会的“三农”问题，使得基层政权的运转更加高质有效，更加具有合法性。或许也只有以法治为基础的村民自治，才能使得乡村各方利益达到整合，才是消除矛盾的关键所在。
  四、关于本书的一些思考和启示
  本书是作者关于乡村制度与乡村治理的经典著作，它的中心主题意在阐释基层政权制度存在的制度缺陷和冲突的来源。这本书的每一个章节和问题都有独特的学术价值，都可以作为一个大的研究课题。
  （一）关于对乡村治理
  过去的三十多年，中国的基层社会面貌发生了翻天覆地的变化，这也说明了乡村经济发展的成果，但相对于经济发展的巨大成果，基层的社会建设、法制建设和公民基本权利建设却相当滞后，这也反映了我们国家社会治理体系的缺陷，照目前的治理理念和知识准备仍十分有限，尤其是在当前面对国家城市化工业化的快速发展，乡村治理又面临一系列的重大挑战，这也是作者表明的:“探索一个世纪之久的基层政权之现代化改造，仍然是一个没完成的课题。”
  （二）关于乡村社会重建
    传统的乡村秩序不断受到侵蚀，传统社会的纽带和理念越来越松弛，乡村文化面临断裂的危机，乡村社会价值观扭曲，更严重的是乡村精英人才的大量流失，致使乡村社会可持续发展承受严峻挑战。因此，我认为，最紧要的是要复兴现代乡村文明，重建现代乡村共同体，重塑乡村文明价值观，重新认识乡村的价值，积极挖掘乡村的传统价值，使乡村人民带来更多的凝聚力、幸福感和归属感。