隋鹏飞:中国农业对外合作发展历程及形势任务

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隋鹏飞（农业农村部国际合作司司长）

  党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平外交思想和关于“三农”工作重要论述的指引下，农业对外合作不断迈上新台阶、取得新突破。在建党百年之际，系统梳理总结中国农业对外合作的历程和经验，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，围绕构建新发展格局，以更高水平农业对外合作助力乡村振兴和农业农村现代化，具有重要的历史意义和现实价值。
  1.农业对外合作为服务国家战略和农业农村发展做出了重要贡献
  农业对外合作是我国农业农村经济工作的重要组成部分，对国内三农发展发挥着越来越重要的作用，对国际粮农治理的影响越来越深远。回顾农业对外合作的发展历程，在各个历史阶段，对服务国家重大战略和三农全局都发挥了重要的、难以替代的作用。
  从新中国成立到改革开放前（1949—1978年），农产品出口是社会主义建设的重要支撑。新中国成立后，苏联、东欧及亚洲社会主义国家最早承认中国合法地位并建交，农业对外合作随即展开。这一时期中国农业对外合作主要以接受援助、学习、交流为主。为了迅速改变贫穷落后的经济面貌，中国效仿苏联确立了优先发展工业的战略，并确立了统一管理、统一经营、高度集中的对外贸易体制，实行指令性计划和国家统负盈亏。为保证工业发展所需资金，农业贸易成为出口创汇的重要来源。尽管这个时期国内农产品总量供给短缺，但以农产品及其加工品主导的出口贸易比重一度高达80%，直至改革开放前的1978年仍然达到62.6%、总额在60亿美元左右。除了粮食、油料等物资特殊规定限量出口外，其他产品如水果、茶叶、土特产等都实行压缩国内销售、优先确保出口的方针。正是这个时期的农产品出口，有力支撑了建国初期的大规模工业建设。
  从改革开放到入世前（1979—2001年），农业引资引技引智和贸易合作交流加速发展，为国内农业发展聚集积极要素。党的十一届三中全会后，我国的经济体制开始深层次调整，确立了对外开放基本国策。在这一历史背景下，大批农业管理和科技人员到发达国家考察学习，解放思想，开阔眼界，转变观念。与此同时，通过各种方式积极引进资金、技术、人才和管理经验。农业“引进来”逐渐成为对外合作的主流。以1994年8月启动的引进国际先进农业科学技术计划（948计划）为例，先后从40多个国家和地区，引进先进农业技术1500多项、种质资源8万多份和仪器设备1300余套，为国内相关产业发展提供了技术支撑。这一时期，中国将高度集中的外贸管理体制进行调整，在农业贸易领域率先放开“两水”（水果、水产品），进出口定价机制逐渐市场化；下放对外贸易管理权，不少企业走上了农工贸相结合的对外贸易发展道路；削减关税和非关税壁垒，农产品关税由1992年的51%下调至2001年的21%，并逐步取消非关税壁垒，建立涉外动植物检验检疫制度；进一步深化外汇管理体制改革，放宽外贸经营主体权限。同时，随着国家相关法律政策的不断完善，远洋渔业等开始“走出去”并取得积极成效。这一阶段中国总体对外贸易快速发展，而农业所占比重明显下降。1979年中国农业贸易总额突破100亿美元，2001年达到279亿美元，农业贸易整体增长，继续呈现顺差态势，占对外贸易的比重下降至5%左右，彻底改变了以农副产品出口为主的贸易格局。
  加入世贸组织的第一个十年（2001—2011年），中国农业开始全方位参与国际竞争，农产品贸易突飞猛进，农业“走出去”初具规模。2001年12月11日，中国正式加入WTO，成为第142个成员。农业在入世中作出了巨大贡献，大幅削减关税，实行关税配额管理制度，规范国内支持措施，取消出口补贴，如期开放了农业领域外资准入。2001—2011年，中国农产品贸易总额由279亿美元增长到1556亿美元，年均增长18.7%。其中，进口额由119亿美元增长到949亿美元，出口额由161亿美元增长到608亿美元。2004年首次出现逆差47亿美元，至2011年逆差已扩大至341亿美元，粮棉油糖以及肉类和乳制品等所有大宗农产品全部净进口。2006年，商务部、农业部和财政部等对加快农业“走出去”提出了指导性意见，开始了我国农业“走出去”战略的实施。农业“走出去”初具规模，2011年农林牧渔对外投资存量34.2亿美元，有760家企业在境外开展涉农投资，一部分有实力的企业、包括一些民营企业开始主动参与全球农业资源配置。
  党的十八大以来（2012年至今），农业进入全方位对外开放新阶段，服务国家政治外交大局和三农工作全局，不断取得新成效。农业贸易和投资合作迈出新步伐，深度融入全球农业资源配置，积极参与全球粮农治理，农业日益成为政治外交的优质资源。一是机制平台有新提升。2014年底，经国务院批准，成立了由农业部门牵头的农业对外合作部际联席会议制度。2016年出台《国务院办公厅关于促进农业对外合作的若干意见》，首次在国家层面对农业对外合作进行了系统部署。与140多个国家开展农业合作，与80多个“一带一路”国家签署协议，主办二十国集团、金砖国家、上合组织、中拉、中非农业部长会议等重要活动，农业越发成为外交重要议题和优势资源。二是经贸合作有新成效。农产品贸易额由2012年的1758亿美元增至2020年的2468亿美元，目前已稳居全球第二大农产品贸易国，第一大进口国，第五大出口国，成为大豆、油菜籽、棉花、猪肉等大宗农产品的全球最大买家。2019年农业对外投资79.36亿美元，比2015年增长117%，投资存量已达348亿美元，覆盖106个国家。三是农业援外有新进展。向9个国家派出23个农业援外组、225人次农业专家，举办433期农业援外培训，培训外国农业人员上万人。向联合国粮农组织南南合作信托基金先后进行两期捐款，推动农业技术转移428项，使发展中国家上百万小农受益，我国成为全球农业多边合作的引领者。四是农业外交官队伍初具规模。对外派驻农业外交官队伍不断壮大，农业大国基本全覆盖，在推动与驻在国以及国际组织农业合作、及时获取全球农情信息方面发挥重要作用。
  2.当前农业对外合作面临的形势
  当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，经济基本面长期向好的发展趋势没有改变，强大国内市场为扩大对外开放提供了空间，为农业对外合作提供了机遇。同时，世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、贸易格局正发生深刻变化，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇回头浪，不稳定不确定因素明显增加，农业国际合作面临的风险挑战将更加严峻。
  一是进口依存度不断提高，稳定进口供应链面临较大压力。近年来，我大豆、棉花、食糖、畜产品等对外依存度不断提高，国际市场对国内产业的影响越来越大。疫情后，国际农产品市场波动震荡，粮食供求趋紧，贸易政策多变，全球农业生产出现阶段性阻滞和局部减产的风险上升，全球范围内海运缺箱、爆仓、运费大幅上涨的问题持续恶化。在这种形势下，保障进口供应的稳定性和可靠性，防范市场风险，将是一项长期任务。
  二是优势农产品出口竞争力不高，农业贸易大而不强问题突出。农业国际化的全球经验表明，“大进大出”是成为世界农业强国和贸易大国的必经之路。我国是农业贸易大国，但农产品贸易的国际竞争力仍待加强，突出问题是“进多出少、进快出慢”，“十三五”期间农产品出口年均增幅3%左右，2019、2020年出口额两连降。其中，水产品、蔬菜等传统优势产品出口下滑，水果由传统顺差产品转变为逆差。大量的农产品出口中小企业在质量、标准、加工、物流、品牌、营销等方面，需要全面提档升级，从而在激烈的国际竞争中站稳脚跟。
  三是经贸等领域摩擦加剧，增加了农业对外合作的不确定性。近年来，全球范围内的贸易保护主义、单边主义抬头。美西方在经贸、投资、科技、产业等领域对我进行全方位打压。同时，疫情发生后，一些国家“自顾”倾向明显上升，对保粮食安全和市场供给的重视程度前所未有，不仅要强化国内生产供应，还要压制我对外合作空间。在这种政治环境下，农业对外合作面临的不确定性增加，统筹做好服务国家外交大局与发展农业多双边关系的任务更重。
  四是新冠肺炎疫情仍然持续，推进农业对外合作面临挑战。国际疫情仍然复杂严峻，农业对外合作遭遇了前所未有的困难。国际展会和线下交流活动无法正常开展，人流物流严重受阻，境外项目大都面临国内人员出不去、国外人员回不来的问题，农资和部分产品进出口也受到口岸关闭、检疫要求升级、运输工具不足的影响，很多境外项目无法正常动工。同时，国际市场风险加剧，农产品价格波动、境外合作企业违约、部分国家汇率大幅震荡等风险都在增加。
  3.“十四五”及今后一个时期农业对外合作重点任务
  今后一个时期，农业对外合作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，紧紧围绕服务国家外交、外经、外贸的大局，以助力形成农业双循环新发展格局为重要任务，以助推乡村振兴和农业农村现代化为重要目标，以共赢、共担、共治为重要原则，创新农业交往交流、贸易投资、科技合作、对外援助和参与全球粮农治理方式，实现更大范围、更宽领域、更深层次的农业对外开放。
  （一）系统谋划、互利共赢，加快构建新型农业对外伙伴关系。按照“取”和“予”更加平衡的总体思路，大力推进农业对外合作，扩大同各国的利益交汇点，实现互利共赢发展。深化新型大国农业关系。求同存异，妥善处理分歧，巩固与大国的农业合作，积极拓展合作空间，加强在应对气候变化、粮食安全、数字农业、土壤保护等领域合作，更好实现互利共赢。拓展与发展中国家农业关系。积极开展多种形式的农业南南合作，优化大宗农产品进口来源多元化布局，扩大从“一带一路”、新兴市场和发展中国家进口农产品，扩大对发展中国家的农业投资。用好多边和区域合作平台。积极参与全球粮农治理和区域次区域合作，发挥好我在20国集团（G20）、金砖国家、上合组织和面向东盟、中东欧国家的平台中的作用，维护多边主义，支持多边贸易体制改革，推动全球粮农治理体系改革发展。
  （二）优进优出、重点促出，推动农业贸易高质量发展。着力优化进口市场结构和布局，重点提升农产品出口质量和效益，助力国内农业供给侧结构性改革、产业提质增效和农民就业增收。加快构建稳定的重要农产品进口供应渠道。围绕保障国内重要农产品安全稳定供给，拓展多元化进口渠道，合理有序调整进口来源布局，适时适度调控进口，增强供应链韧性，加强监测预警和风险防范。加快培育农产品出口国际竞争新优势。聚焦优势区域、重点产业和关键环节，培育一批农业国际贸易高质量发展平台载体，打造线上线下融合的国际知名农业展会，推进农产品出口跨境电商、海外仓等新业态新模式发展。加快推进农业服务贸易发展。把农业服务贸易作为推动优势产能走出去的重要抓手，发挥我在农技、农机、农资等领域优势，在全球范围内塑造农业服务贸易的模式、规则、标准等话语体系，带动我农业对外投资和贸易全面发展。
  （三）优化布局、强化支撑，推动农业走出去行稳致远。统筹谋划产业方向，科学选择投资区域，围绕重点企业精准施策，以加工、仓储、物流为关键环节，推动实现我国农业产业链供应链价值链在全球的合理延伸布局。设计和落实一批具有一定影响力、带动作用明显、可持续发展能力强的合作项目，全面建立起与农业跨国经营相配套的财政、融资、税费、援外、贸易、外交政策支撑体系，以及完备的农业对外合作法律、信息、信用、保险、人才、商协会服务保障体系。
  （四）引推并重、培优补短，促进国际农业科技合作互惠共享。优化全球农业科技合作战略布局，聚焦基础性、战略性、前瞻性的农业科学领域和全球共性挑战，发挥农业科技国际合作平台作用，推动优势科技资源双向流动，以开放合作推动自主创新。加强与农业科技强国的联合攻关，围绕基因挖掘等基础研究、人工智能等前沿交叉学科在农业中的应用，以及畜禽核心种质育种等技术，加快补齐短板，突破瓶颈。推动农业科技走出去，加强与“一带一路”国家在良种培育、高产栽培技术、动植物疫病防控、设施农业、农机装备、旱地农业等领域合作。
  （五）创新方式、注重实效，促进农业对外援助取得新成效。坚持授人以渔、量力而行、讲求实效，推动农业援助向上下游延伸，与农业对外经贸投资协同发展。确定重点国别、分类施策，帮助受援国编制农业发展规划或开展规划咨询，加强援外项目与受援国农业发展重点任务相衔接。健全国内农业援外工作协调机制，推动设立单独的农业援外资金，整合农业技术示范中心等现有资源，鼓励地方、科研单位、企业参与农业援外，推动形成农业援外一盘棋。创新援外模式，调动各方资源，拓展与国际组织、发达国家、私营部门、金融机构等的合作伙伴关系。加强管理服务，推动提升农业援外人员待遇，增加其工作积极性和获得感。（来源：中国乡村发现网）