刘同山、吴刚：城镇化进程中农村土地退出及其优化利用

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刘同山 吴刚（刘同山系南京林业大学城乡高质量发展研究中心主任、经济管理学院教授、博士生导师）

  习近平总书记指出，“当前，我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口”，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”土地是农业农村发展之基，也是农民家庭最重要的资源资产。为了提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，促进新型城镇化和现代农业发展，近年来，党中央、国务院加快推进农村土地制度改革，涉及农村土地退出的法律政策密集出台。农村土地退出，是指在我国农村土地“集体所有、农户使用”这一基本制度前提下，离农、进城农民自愿有偿放弃承包地使用权、宅基地使用权等农村土地权益的行为。
之所以实施农村土地退出改革，主要有以下三个现实背景。一是农业、农村人口持续向城镇非农领域转移。为了支持农业、农村人口向城镇转移，落实农民的房屋财产权利，需要给离农、进城农民自愿有偿退出农村土地使用权提供制度通道。否则会产生新时期的“不在地主”，并造成本就发展较滞后的农村的财富以地租的形式流向城镇。二是农户分化以及不同类型农户的差别化土地需求。近年来我国小农户分层分化严重。分化形成的不同类型农户，有差别化的农村土地需求。一些离农进城农民想减少土地经营规模，也有部分农户想增加土地经营规模。农地流转是农户有差别化土地需求的直接表现。三是农村承包地、宅基地的“供求错配、空间错位”。为了提高土地利用效率，需要根据人口迁移和农业转型发展对农村土地资源进行“再配置”。然而，受制于多方面因素，当前我国农村土地优化配置的速度明显滞后于人口迁移和农业农村转型发展的需要，造成了农村承包地、宅基地资源的“供求错配、空间错位”。
为了支持农村人口向城镇迁移，同时消除土地资源的“供求错配、空间错位”，实现土地资源的高质量利用和农业农村转型发展，自2015年新一轮农村改革启动以来，中共中央、国务院制定的多个相关政策文件以及全国人大常委会最新修正的《土地管理法》《农村土地承包法》均涉及农村土地退出问题，农村土地退出成为当前农村改革的前沿领域。对相关政策和法律梳理发现，农村承包地、宅基地退出改革的覆盖范围逐步扩大，而且改革的实施思路逐渐清晰。最近的政策还表明，通过宅基地复垦增加耕地、将农村建设用地转移至城镇，即承包地、宅基地“两类地联动、城乡打通”实现农村土地退出与城乡土地资源优化利用，将在较大范围内试行。
  近些年，一些地方开展了农村承包地、宅基地自愿有偿退出改革试点。例如，四川崇州市引领村集体组建土地股份合作社，不愿种地的农户可以将承包地入股，获得收益。为了实现连片经营，对于仍想种地的农户，村集体按照“面积不减少、质量不变差”的原则，将其承包地进行调串。义乌市将城乡发展与农民诉求相结合，制定了农村宅基地“以退促用、收益共享”的改革办法：首先，对不同村庄和不同农户分类施策。城镇规划范围内的村庄，实施新社区建设；城镇规划范围外的村庄，实施农村改造，落实“一户一宅”。政府引导村集体设定宅基地标准面积，对本集体成员超标占用以及非本集体成员使用的宅基地，实行累进收费，同时鼓励发展底子薄、潜力小的村庄，整村退出宅基地，迁入新社区。其次，为农户退出宅基地提供多种渠道。一是转让给符合条件的个人。二是有偿退给所在村集体。最后，借助“集地券”打通城乡建设用地。政府设定“集地券”的最低价格，并安排资金，兜底收购。三是交给政府“换房”。山东青州市南小王村的做法表明，农村承包地、宅基地“一体退出”，其主要做法是：借助“增减挂钩”推动宅基地退出、复垦与村庄重建；以土地入股、信托项目助推现代农业发展；村民退出承包地后，可以承租公司和村里联合建设的蔬菜大棚，从事现代农业。
  除都提高了土地利用效率外，上述农村土地退出探索还存在一些共同点。一是农村土地退出的补偿资金最终主要由承接者负担。二是农村土地“以退促用”非常依赖基层的组织动员能力。三是农村土地“以退促用”离不开政府和市场主体参与。
  虽然实施农村土地退出、推动土地资源优化配置变得越来越重要，但农村土地“以退促用”也面临一些困难与挑战。首先，对农村土地退出存在认识误区。很多人固守“土地是农民命根子”的传统观念，抵触农村土地退出，即便现在他们连“谁是农民”都很难界定。其次，如何更好地开展农村承包地、宅基地退出。再次，如何高质量利用离农进城农民退出的土地。最后，如何提高基层实施农村土地退出及相关配套改革的积极性。由于潜在风险多、预期收益小、工作难度大，成本—收益比不合适，实施农村土地退出改革的积极性不足。
  针对上述问题，为了在城镇化和农业农村转型发展中提高农村土地资源利用效率，更好地实施农村承包地、宅基地退出改革，应着重做好以下四个方面的工作：一是转变农村土地与农民关系的传统认识。我国耕地资源高度紧张。为了保障重要农产品供给尤其是粮食安全，需要提高农村土地利用率和劳动产出率。离农、进城农民不仅生活不依赖土地，甚至不关心土地产出、不在意农业收入，因此，更容易惰耕，甚至弃耕撂荒，因此引导其自愿有偿退出农村土地，具有重要意义。二是建立健全农村土地退出的顶层制度设计。三是统筹推进农村土地退出与新型经营主体培育。四是探索形成农村土地退出的配套支撑机制，可以将农村土地资源利用效率纳入试点地区政府的考核范围，借鉴法国和四川崇州的经验，探索建立土地收储整治机构。