[治理策略] 任远:从“小城镇大问题”到“依托城市群的城镇化”

任远（复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师）

当前中国城镇化发展的核心任务，是实现城市群的发展治理，在城市群的治理中推动特大城市现代化治理和都市圈发展的一体化，推动城市体系的功能优化，以及在城市群发展过程中加强小城镇建设和城乡一体化。

一、小城镇，大问题

1980年代费孝通提出“小城镇，大问题”，这是费先生最具代表性的学术观点之一，对我国的城镇化发展发挥了积极作用。这一观点的提出基于他在苏南地区的社会调查，是对苏南农村发展和社队企业现象的总结。“积极发展小城镇”构成中国工业化和城镇化发展的起步，通过基层的农村工业化和小城镇发展得以启动。通过社队工业和乡村工业的发展吸收农村剩余劳动力，推动农村经济发展，提高农民的生活水平，这构成了改革开放以来中国经济发展的重要动力。

1980年代的小城镇发展是具体制度背景和一系列社会经济因素的自然结果，在城镇中工业生产的投资资本不足、城市市场体制为充分发展限制了工业生产，以及通过知识青年“上山下乡”和“星期六工程师”的方式，实现了从城镇向乡村的工业生产技术转移和市场扩展，这些都共同激发了苏南地区的农村工业的发展。社队企业的集体产权性质，带来地方法团主义的发展特征。由于户籍制度构成农村劳动力非农业化转移的制度限制，农民生活方式具有显著的兼业化的特征，因此带动了离土不离乡的小城镇发展，就地城镇化成为我国城镇化发展道路的重要组成部分。农村工业化和小城镇发展不是苏南地区的独特现象，通过比较我国不同地区农村工业化和城镇化发展的差别性，以及小城镇建设本身也是随着社会经济环境的变化而不断变化，费孝通也提出了小城镇建设具有“因地制宜”和“随势应变”的观点。

二、大小城市之争

在我国的城镇化发展过程中，自1990年代后期以来，小城镇在工业化和城镇化进程中的地位总体上是相对减弱了。随着工业化水平的提高、投资的增长、商贸物流的增强，要求对工业生产和市场联系具有更强的服务能力，小城镇对产业发展的资源配置能力显得不足。同时，在公共服务供给、生态环境保护等方面，小城镇也存在投资不足、规模不经济、服务效率低下，及引发生态环境污染等弱点。

针对小城镇发展遇到困难，城镇化发展的一个变化是小城镇不断壮大自身。从1990年代以后，小城镇不断增强自身功能，例如通过镇和乡的合并来取消乡的权限、增强镇的功能；在2000年代以后通过加强镇和镇的合并、镇和开发区的合并，来增强小城镇的资源配置能力。在一些地区，还出现了镇改市的城镇行政体系的改革。

城镇化发展道路的另一个变化，是城镇化的主体力量逐步由下到上转移。工业化发展水平的提高要求城市服务体系的能级逐步提高，大城市、特大城市的产业集聚作用和市场服务作用日益得到发挥，也更多地吸纳人口迁移流动。特别是外向型经济发展以后，一些更加靠近沿海和河流的港口城市的作用得到提高。大城市具有资源要素配置结点的作用，带动城镇化由下到上发展。中等城市、大城市和特大城市越来越成为推动城镇化的主体力量，这表现为中等城市、大城市和特大城市在城镇人口增长中所占的比例在不断提高，小城镇在城镇人口增长的比重则在下降，小城镇的数量也有所下降。

总体来看，小城镇在我国城镇化发展的总体格局中的作用是下降的，当前大城市和超大城市已经成为城镇化发展的主要力量，其作用还在继续加强。城镇化依托的基础更加依靠大城市和特大城市，这和世界城镇化发展的基本态势也是一致的。进入21世纪，全球城镇化的发展更加表现为巨型城市的增长。在一些发展中国家的巨型城市，由于城镇部门提供的工业化机会不足和管理服务能力不足，还一定程度上带来了各种“城市病”。一定程度上说，中国的城镇化发展道路具有由下到上演进的特点，城市体系的支撑作用表现得比较充分，所以并没有出现严重的城市病。

因此，关于我国工业化和城镇化的发展，就出现了城镇化发展道路的“大小城市之争”。究竟是强化小城镇和以小城镇作为城镇化发展的主要力量，还是强化大城市和超大城市作为城镇化发展的主要力量，实际上存在着不同的看法。

回顾“小城镇，大问题”的提出，可以发现小城镇在相当大程度上构成我国城镇化发展过程的起步，并构成城镇化发展的组成部分。但是城镇化本身在不断发展演进，随着工业化程度的提高，生产产业链和服务产业链不断扩展，要求产业的空间结点具有集聚性，城镇化发展的历史演进的客观结果是大城市和特大城市的作用在不断增强。

同时，一方面我们需要看到小城镇在中国城市体系中的作用是相对下降的，但是也要避免片面的“大城市主义”和“小城镇无用论”的思想。小城镇仍然是中国城市体系的重要层级，小城镇发展仍然在中国城镇化发展的整体进程中发挥着重要作用。小城镇化的作用在于其构成了乡村和城市的枢纽。小城镇是城市体系的基础层面，小城镇也和周边农村构成了基本的共同体，也就是所谓的“乡脚”。基于小城镇的枢纽作用，可以带动城乡一体化的发展。我们看到在苏南地区，基于小城镇工业化和城乡体制的改革，通过以工补农、以工建农，实现城乡统筹发展、城乡融合发展，使得这一地区已经成为我国城乡一体化水平的最高的地区。小城镇的发展还丰富了城市体系，城市体系通过小城镇、大城市、特大城市构成有机的连接和合作。小城镇仍然是城市体系的基础和重要组成部分，如果忽视了小城镇在城市整体体系中的作用，也会损害城市体系的完整性，会限制城市体系的发展，并削弱城市体系和区域发展的整体功能。例如在京津冀的城市区域，由于其中小城市和城镇发展不足，实际上弱化了区域的整体支撑力和区域平等性。同时，小城市和小城镇发展不足，造成城市体系内部的失衡，也更容易带来城市体系中大城市和超大城市的发展压力。

这些说明，在1990年代后期以来近20年的发展中，工业化和城镇化在不断推进，城市体系继续发生演化。大城市和特大城市的作用不断加强，成为城镇化发展的核心力量，其具有的日益复杂的功能和服务能力，发挥着集聚效应，有的城市还更密切地进入到世界经贸体系中而成为全球城市。考虑到中国城镇化发展的过程和内在规律，工业化的继续发展要求大城市和特大城市进一步发挥集聚效应，限制巨型城市和限制特大城市的发展并不是明智的策略，对特大城市的限制是削足适履，而且不利于资源最优配置。因此城镇化发展需要打破区域之间、不同行政级别之间的制度限制，使得大城市和特大城市能够为增长的移民提供机会和发展环境，这会有利于城镇化的推进。

但与此同时，小城镇和小城市仍然在区域城市体系中发挥重要作用，小城镇发展仍然还是城镇化发展过程的重要组成部分。大中小城市发展的速度上有着偏向大城市和特大城市的变化，需要推动特大城市制度改革和完善治理来适应这个过程。但是，大中小城市包括小城镇的共同发展和协调发展，构成中国城镇化过程的多元力量。中国城镇化发展道路仍然需要坚持大中小城市综合平衡和协调发展。

三、第三阶段的城镇化

改革开放以来，我国的城镇化从小城镇建设和就地城镇化起步，1990年代以后大城市和特大城市对推动城镇化发展的作用更加显著。随着特大城市和周边城市区域发展出更加紧密的联系，在2010年代以后，我国城镇化发展进入以城市群为依托的城市区域发展时期。城市群一体化正成为我国城镇化发展的新的动力，可以说构成了城镇化发展的第三阶段。

在这个阶段的城镇化，需要从区域整体的角度来观察产业链的区域扩展和区域整合，并且基于生产网络和资本、商贸和信息服务网络，带动城市体系的进一步演化，以及实现区域经济生产和社会生活的整合。也就是说，城镇化的进一步发展，不仅带来区域的城市化，同时带动城市的区域化，区域中的城市体系发展出密切联系和紧密交织的内在结构。也只有在这个阶段中，城市间的紧密联系才使得区域城市体系表现为城市群。我们可以看到，以上海为核心城市所构成的长三角地区城市群正成为国家最重要的经济地区，并成为如戈特曼所说的世界第六大城市群。珠三角和京津冀城市群也在逐步成型，以及我国若干新兴的城市群在快速发展，带动城镇化发展进入新的阶段。

我国的城镇化发展开始进入新的第三阶段，即“依托城市化群的城镇化”。要实现依托城市群的城镇化，我们不仅需要积极破除特大城市、巨型城市的发展限制，完善特大城市的现代化治理，也需要探索多中心巨型城市和大都市圈的体制改革，重视在城市群体系下的次级城市、包括小城镇的整体发展。城市群中的小城镇需要更深地嵌入在城市群一体化的整体结构中寻找新的发展机遇，实现新的发展，需要通过产业的转型，成为新兴产业的发展地区，建设成为富有特色的小镇，来丰富区域经济的面貌。依托城市群的城镇化发展，需要强化中心城市对区域经济（和国家发展）的集聚能力和辐射能力，并发挥小城镇整合周边乡村地区的基础性作用，才能实现城市群的发展建设和一体化，推动城镇化发展的深化。

因此，回顾中国城镇化发展的历史道路，我们一方面需要回顾“小城镇、大问题”，看到由费孝通引发的小城镇带动中国城镇化的具体实践，同时也应该看到其所提出的长三角经济区和全国一盘棋的想法，才能完整认识费孝通对于中国城镇化发展的思想贡献。更关键的问题是，我们需要意识到，中国城镇化发展的整体过程具有多元化的组成部分，中国城镇化发展也是分阶段逐步推进的。中国城镇化需要特大城市和大中小城市及小城镇整体协调的发展。作为大国的城镇化发展道路，离不开大城市的集聚和辐射作用，也离不开小城镇。在当前时期，我国需要依托城市群一体化来构造中国城镇化发展的新阶段。应该在城市群的整体视野中推动城镇化发展，需要对城镇化发展形成整体论的看法，实现大中小城市的共同发展，加强城市群的发展治理。（来源：《中国乡村发现》2021年第2期）