改革开放40 年中国农村金融发展变迁与思考

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李榛（贵州民族大学法学院、贵州乌当农商银行）

农村金融改革40 年的历程和成就

（一）农村金融改革的历程
    我国农村金融改革40年的发展历程主要有以下四个阶段：
   1.农村金融制度重塑，重构农村金融体系阶段(1978—1992年)
  1979年2月，国务院下发《关于恢复中国农业银行的通知》，恢复成立中国农业银行，由中国农业银行领导农村信用合作社。中国农业银行的主要任务是“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。农村信用合作社成为农业银行基层机构。农村信用合作社划归农业银行管理，农村合作金融的性质得以恢复。1984年8月，国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》，提出“要通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。”农业银行和农村信用合作社成为农村金融的主要力量。
   2.农村金融制度改革转型，现代农村金融组织体系基本形成阶段(1993年至2002年)
  1993年，国务院出台《关于金融体制改革的决定》，明确金融体制改革的目标：“建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系”。与此同时，农村政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”的格局也逐步形成。1994年4月，中国农业发展银行成立，从农业银行剥离出来的政策性金融业务由农业发展银行承担，政策性农村金融的使命由此交给农业发展银行。此轮改革的核心是要把农村信用社重新赋予“民办合作金融”的性质，淡化农村信用社的政府行政管理模式。1996年8月，国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确要求，农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系。中国人民银行监管并逐步转变为“农民入股和社会民主管理，主要是为会员服务的合作金融组织”。在此阶段，基本形成了以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融相互协作的现代农村金融体系。
  3．全面深化农村信用社改革，现代农村金融制度构建探索阶段(2003年至2012年)
   2003年6月27日，国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》。2004年8月，国务院在充分总结贵州、山东等八省（市）试点改革经验的基础上，决定将深化农村信用社的试点方案扩大到21个省（自治区，直辖市）。此次农信社改革是农信社历史上极其重要的一次改革，主要围绕产权关系、管理体制与经营机制展开。重点解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省（市）级联社。2003年，中国银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。通过改革，农村信用社真正成为自我管理、自律、自我发展和风险自担的市场主体。2006年，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》。2007年，中国银监会发布《关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》，调整和放宽农村银行业金融机构的准入政策，由内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃、青海六个省（区），扩大到全国31个省（自治区，直辖市）覆盖率低、资金供应低、竞争不足的县（市）及县（市）以下地区。新型农村金融机构开始建立和发展。由此，农村金融发展进入了一个新的历史时期。
   4.大力发展普惠金融，农村金融制度改革创新深化阶段(2013年至今)
   党的十八大确立了“全面建设小康社会”的目标，进一步加强了金融对农业、农民和农村发展的支持和保障作用。深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，加快转变发展方式。大力发展普惠性金融，全面深化农村金融体制改革。党中央历年高度重视“三农”工作，始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，从2013年开始每年的中央一号文件对改善农村金融服务、加快农村金融制度创新、推进农村金融体制改革、提高金融服务水平等方面进行详细规定，推动农村金融更好地满足农村多元化的金融需求。同时，积极发展普惠金融。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》。十八届三中全会明确提出发展普惠金融。2015年《政府工作报告》提出，要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。2018 年9 月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出“加大金融支农力度。健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务和完善金融支农激励政策”。在此时期，在农村金融创新、强化普惠金融发展以及金融扶贫创新等方面取得了较大成绩。
（二）农村金融改革的成就
   1.多层次的现代农村金融体系基本形成
   经过40年的农村金融体制改革，农村金融领域发生若干重大事件，农村金融领域的农村金融机构多元化，农村金融市场的竞争生态得到改善，农村金融体系服务“三农”的能力得到大幅提升。我国形成了以商业、合作和政策性金融机构相互补充、银行金融机构和非银行金融机构共同发展的现代农村金融体系。一是商业金融在服务“三农”和县域经济中发挥着重要作用。以农业银行和邮政储蓄银行为代表，农业银行和邮政储蓄银行是“三农”金融服务的重要提供者。二是合作性金融填补了乡镇金融的服务空白。自2003年国务院深化农村信用社改革以来，农村信用社为填补乡镇金融服务空白和乡镇金融机构发挥了重要作用。三是政策性金融为促进农业和农村经济发展作出积极贡献。农业发展银行积极支持“三农”事业的发展，在服务乡村振兴战略、着力于金融精准扶贫、服务国家粮食安全战略等方面发挥重要作用。四是新型农村金融机构为农村经济发展注入新活力。调整放宽农村地区金融机构准入政策，稳妥培育发展村镇银行等新型农村金融机构。以村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社为代表，农村金融市场的开放取得较大进展，有利于提高农村金融机构网点覆盖率，在一定程度上缓解了农村的信贷需求的供需矛盾，为农村经济发展注入了新鲜血液。
  2.服务实体经济能力明显增强
   一是农村金融机构涉农信贷投放和服务创新取得较大成效。连续多年涉农贷款实现“贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。全面推进农村金融产品和服务方式创新，探索了一批低成本、可复制、易推广的金融服务模式。二是积极支持现代农业发展，农村基础设施和农田基本建设贷款余额大幅增加。为新农村建设、美丽乡村建设提供强有力的金融服务保障。三是紧跟脱贫攻坚步伐，金融扶贫成效显著。农村金融机构围绕精准扶贫战略，在贫困地区设立分支机构、服务网点，创新金融扶贫产品，积极支持贫困地区基础设施建设，异地扶贫搬迁项目建设、产业扶持等。金融扶贫政策体系、贫困地区组织体系不断完善，信贷供给增长加快，金融扶贫产品和服务不断创新，金融基础设施逐步改善，金融生态环境不断优化，金融扶贫取得了很好的成效。
   3．农村金融服务水平不断提高，服务网络覆盖范围扩大
   农村金融服务水平明显提高，积极创新金融服务方式，加大对乡村振兴的支持力度。农村金融服务网络覆盖范围扩大。实现全国偏远地区金融机构的全覆盖，解决偏远乡镇金融机构和金融服务的问题。农村金融机构经营重心下沉，乡镇网点功能进一步丰富。县域物理网点数量大增，农村信用体系建设稳步推进，乡镇服务盲区大幅减少，乡镇新布设ATM机、POS机等电子机具增长较快，在行政村设置了助农取款服务点。推广手机银行和网上银行，贷款难、贷款贵、贷款不方便问题有一定缓解，农村金融需求满足度和满意度进一步提高。获得金融服务的成本降低，并且便利性显著增加。农村金融基础设施日益完善。逐步完善支付结算制度，农村金融机构分支机构进入人民银行跨行支付系统，大多数农村金融机构网点开通农民工银行卡专项服务，支农、惠农、便农的“支付绿色通道”加快构建。深入开展信用户、信用村和信用乡镇建设，建立农民信用档案和信用评价。通过科技手段，提升村村通功能，优化支农流动服务站，创新金融夜校服务方式，优化农民工金融服务中心功能，普及金融知识，推广金融产品，努力提升普惠金融服务水平。
   4.农村金融机构风险管控能力得到提升
   经过40年的发展，农村金融机构不断加强风险管控长效机制建设，已取得一定成效。公司治理不断健全，公司治理组织架构、激励约束机制和内部控制机制逐渐完善；全面风险管理框架初步建立，农村金融机构结合自身特点，科学合理制定风险策略、风险偏好和风险处置机制，全面风险管理能力明显提升；重点领域风险得到有效管控，地方政府平台贷款、房地产贷款、产能过剩贷款、融资担保贷款、承兑汇票等风险得到有效控制。
   5.改革开放取得新进展
   一是中国农业银行不断深化改革，开展“三农金融事业部”试点，探索了面向“三农”与商业运作有机结合的新模式。二是中国邮政储蓄银行已从单一股东转为多元化股权，登陆国际资本市场，完成“股改-引战-上市”三步改革目标。三是农村信用社改革不断深化。经过不断深化改革，全国农信社系统在服务“三农”、精准脱贫等方面发挥重要作用。四是改革开放以来，特别是十八大以来，农业发展银行落实改革政策，稳步推进内部改革，进一步明确履职重点、现代化建设目标和实施路径，形成总体发展战略，依据国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,改革全面推进。
  改革的经验
  （一）始终坚持服务“三农”为出发点和落脚点
   农村金融作为农村经济的重要组成部分，服务于农村经济。农村金融改革紧紧围绕历年中央农村工作会议精神，把普惠金融重点放在乡村，聚焦农户、新型农业经营主体、建档立卡贫困户和深度贫困地区，服务重点领域，支持农业发展提质增效，不断满足“三农” 多元化的金融服务需求。
（二）始终坚持农村金融改革发展的正确方向
   我国的农村金融改革是政府主导的渐进式改革，历年的农村金融改革主要是围绕农村金融机构、农村金融的体制机制、农村金融制度等进行的改革。综合来看，农村金融改革基本覆盖了农村金融体系的方方面面，但不管怎么改革，都要以满足农户信贷需求为价值导向，加大关注农民的信贷诉求力度，重视农村民生金融的发展；以促进农村经济发展为核心动力，坚持以市场为导向，按照市场规律进行改革，农村金融改革盯住农村经济发展。凡是健全了适合农业农村特点的农村金融体系、推动了农村金融机构回归本源、把更多金融资源配置到了农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节、更好地满足了乡村振兴多样化金融需求，就是正确的实践；反之，则是错误的行为。
  农村金融改革的启示
   改革开放40年以来，我国的农村金融改革取得了较大的发展，但同时也要看到，我国农村金融发展在金融服务水平、金融制度创新、体制机制健全等方面，还有较大的上升空间。下一步，农村金融改革创新必须牢牢把握“金融服务实体经济”的根本宗旨，聚焦深度贫困，助推脱贫攻坚，坚持创新，加快金融立法，维护好金融安全等，更好地服务好乡村振兴战略。
（一）坚持服务“三农”和实体经济作为深化改革的出发点和落脚点
   作为承担服务“三农”的特殊使命的农村金融机构，始终要把提升服务实体经济效率、降低融资成本作为判断各项改革成效的重要标准。农业发展银行必须不断完善内部管理机制，提高服务质量和效率。农业银行继续深化三农金融业务部门的改革，加强县级业务部门的业务能力建设。邮政储蓄银行应进一步扩大服务网络，加强县级网点功能建设，逐步扩大农业相关业务范围。农村合作金融机构依托众多网点和广泛覆盖的优势，继续发挥农村金融服务的主力军作用。鼓励符合条件的民间资本参与贫困地区村镇银行的建设，为“三农”提供差异化、专业化的服务。农村金融机构应从国家战略高度和社会发展大局出发，平衡追求商业利益与履行社会责任的关系，加大对贫困地区金融资源的投入。
（二）坚持聚焦深度贫困，持续发力助推扶贫攻坚
   农村金融机构要围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，深入贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，全面做好扶贫开发金融服务工作。要结合国家脱贫攻坚的总体要求，聚焦深度贫困，持续做好金融精准扶贫。坚持扶贫与扶志、扶智相结合，变“输血”为“造血”，坚守扶贫小额信贷资金用于发展生产的原则，立足本地优势产业和项目，推动贫困户发展生产并长期受益，切实提升贫困户脱贫内生发展动力。完善扶贫小额信贷的风险补偿和分担机制，积极探索多种贷款风险分散机制。倾斜资源配置，加大对深度贫困地区金融支持力度。要着力做好集中连片特困地区和极贫困地区以及民族特困地区、革命老区等深度贫困地区金融服务，特别要加大对深度贫困地区的金融服务。要注重积极配合财政、民政政策实施，结合深度贫困地区实际需求，合理优化网点布局，优先在机构空白的深度贫困县新设网点，积极推动已有网点服务升级，适度下放管理权限。应结合深度贫困地区特点，适当放宽针对贫困户的贷款期限、实行更优惠的贷款利率。
（三）坚持围绕乡村振兴战略，提供更多普惠金融服务
   要聚焦农户、新型农业经营主体、建档立卡贫困户和深度贫困地区，健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务完善金融支农激励政策。一是必须密切关注支持农业供给侧结构性改革，助力农业现代化，支持绿色发展。涉农贷款应优先支持农业生产的发展，促进粮食产业和农业产业化发展，支持农产品加工业为重点，促进农村第一、第二和第三产业的深度融合。二是加大对参与生态修复企业的信贷资金支持力度。支持农业机械化和农业机械装备产业的转型升级。大力支持大规模农业生产和集约化管理，为新型农业企业提供差异化融资解决方案。三是加大返乡农民工和大学生就业创业的信贷支持力度。四是增加农村电子商务的信贷支持和金融服务。五是为激活农村要素提供金融支持。要紧跟国家农村土地制度改革和农村集体产权制度改革，及时研究农村集体产权改革，农村宅基地，农民住房财产权和林权制度的实施情况。加快金融产品的研发和创新。缓解“三农”经济实体“贷款难和抵押难”问题，大力支持农村产权制度改革的实施。
（四）坚持创新引领发展，推动高质量发展
    一是加快建立健全农村金融体系，坚持商业金融、合作金融、政策金融相结合，完善政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式。全面提高农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、覆盖面广、可持续发展、竞争有序、风险可控的现代农村金融体系。完善金融机构的农村存款主要用于农业和农村制度，完善政策性金融政策，支持农业发展和农村建设。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立农村信用风险补偿基金。稳步实施农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。完善地方农村金融管理体制，推进地方建立市场风险补偿机制，有效预防和化解地方金融风险。二是创新产品服务，满足农业、农村和农民多元化的金融需求。根据农业、农村和农民的需要，坚持市场导向，把握国家政策，利用现代技术，持续开发多元化、有特色的“三农”金融产品。
（五）加快健全完善农村金融政策扶持体系
   农村金融改革的实质是农村金融政策体系的调整和改进。政府不断推进农村金融改革的过程就是健全和完善农村金融政策支持体系的过程。中国农村金融政策支持体系是在农村金融改革的过程中逐渐改善和形成的。在国家层面要求强化政策支撑的保障作用，充分发挥好银行杠杆作用，引导更多金融资源投向薄弱地区和重点领域。充分发挥国务院金融稳定发展委员会的金融监管协调作用，加大政策支持，加强金融部门与财政、发展改革部门的协调配合，加大政策精准支持力度，更好地促进实体经济发展。强化部门沟通协调，建立由人民银行牵头、银保监会、农业农村部、财政部等有关部门参加的协调机制，完善相关政策措施，提高政策支持的精准有效性，加快建立健全农村金融政策扶持体系。
（六）加快研究推动农村金融立法
   目前，我国农村金融政策层级较低，有必要制定农村金融法，对农村金融进行顶层设计。2015年中央一号文件首次提出“村金融立法”。2017年中央一号文件提出，积极推进农村金融立法。我国可借鉴国外农村金融立法的经验，加快农村金融立法进程。为确保农村金融服务的覆盖面，印度政府在《国家农业农村发展银行法案》《银行国有化法案》《印度储备银行法案》和《地区农村银行法案》等有关法律中，对农村金融机构在农村地区设立机构网点提出要求。又如日本制定《农林渔业金融公库法》《农业基本法》《中央省厅等改革基本法》和《株式会日本政策金融公库法》等一系列完备的农村金融法律法规，为日本的农村金融改革与发展发挥重要作用。十三届全国人大常委会立法规划未将农村金融立法纳入规划，建议全国人大农业与农村委员会成立专题工作小组，在前期农村金融立法草案稿的基础上，加快各个立法环节的推进，将制定农村金融法早日纳入全国人大常委会立法规划，尽快制定出台农村金融法律。
（七）坚持维护国家金融安全作为深化农村金融改革的底线
  农村金融机构始终把金融安全放在重要位置，始终把金融安全作为改革的底线。一方面要坚持科学金融安全观，认真查找问题，积极做好重点领域的风险防范，坚决不发生系统性风险。另一方面，加强风险管控的有效性、针对性和前瞻性。按照现代商业银行全面风险管理的要求，始终加强风险管理，建立与发展规划、资本实力、经营目标相适应的全流程、全方位的全面风险管理体系，实现从单一的风险管理向全面风险管理转变，从分散的风险管理转向集中风险管理。构建信用风险、市场风险和操作风险等风险在内的全面、量化、立体的全面风险管理体系。建立有效的风险战略传导机制和风险管理联动机制，形成统一的风险管理战略、制度和文化，有效提升风险管理和风险抵御能力。坚决守住不发生系统性风险的底线，筑牢金融安全的防线。