容志：在统筹推进重心下移中提升基层治理现代化水平

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容志（武汉大学政治与公共管理学院教授）

  辩证看待基层工作压力大、负担重的问题
  近年来，中央在统筹推进社会治理重心下移的进程中高度重视基层减负，强调治理形式主义和官僚主义问题。2019年《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》印发以后，各地精文简会，减少督查检查频率，完善问责制度和激励关怀机制，取得了明显效果。但一些基层干部反映实际工作量、压力负担仍然较重，基层“忙”与“累”还是常态。
  一方面，随着基层治理不断做“加法”和“乘法”，基层在公共管理、提供公共服务和维护公共安全中的职能与工作增多，面临的责任和压力随之增大。正因为这一点，近年来中央一直强调改善基层工作条件，保障基层工作人员合法权益。2019年实行公务员职务职级并行改革，确保基层公务员在职务不晋升的情况下，能够顺利提升职级并相应提高工资待遇。这一改革既是新时代公务员制度完善发展的组成部分，也体现了中央对基层工作和基层公务员的特殊关心和爱护。
  另一方面，由于对重心下移战略缺乏全面、科学和辩证地理解，部分地方基层负担过重、权责失衡严重的现象需要引起重视。一是管理和服务事项“一放了之”。不仅上级交派事务和临时事务较多，且上级部门不重视、不组织、不协调，简单粗放的给基层定指标、摊任务、搞排名，基层缺乏资源条件来完成这些工作，自然是疲惫不堪。二是信息多头报送、重复报送的情况依然存在。三是社区考评中“明察”少了、“暗访”多了，“检查”少了、“调研”多了。这些都说明，会议、考核、表格等问题可能只是基层负担过重的表面现象，还有一些深层次的问题需要引起我们关注。
  在分清两个“基层”概念的前提下准确把握社会治理重心下移
  在讨论基层治理时，我们经常会涉及两个既相互联系又相互区别的“基层”概念。一个是空间和位置意义上的“基层”，即老百姓从事日常生产生活、居住活动的社区和场所。另一个是组织和人员意义上的“基层”，即通常所说国家基层政权以及与基层治理相关的人员和队伍，包括党的基层组织、乡镇、街道办事处、居委会以及其中的工作人员等。
  空间视角将基层社会视为一个包含多元复杂要素的结构性体系，而组织视角则仅仅关注这个体系中的一部分主体和要素。如果重心下移到组织意义上的基层，那就意味着把社会治理的主要任务和责任都转移给基层政权组织及其工作人员，让基层干部“包办”各项公共管理、公共服务和公共安全工作，并对所有的工作绩效直接负责。虽然政策强调向基层“赋权”“赋能”，但这种工具性的“姿态”本质上还是希望基层组织和队伍在增能的情况下更好履行这些职责。客观上社会事务和公共服务越来越多，越是强调重心下移，基层组织所承担的工作就越来越多，必然越忙越累，而精简文件、会议和检查等只能是治标不治本，减负难题基本可以视为无解。
  要坚持系统治理、综合治理和源头治理，就必须从情境的视角来理解和把握重心下沉。在“单位制”逐步解体的时代背景下，城乡社区必然取代传统的单位成为社会治理的主阵地、核心域与新空间。但目前的管理体制一直强调“条条”为主、“块块”为辅，上级谋定，基层落实。在这样的传统模式下，基层政权组织虽然具有贴近群众的优势，但由于处在国家治理组织体系的最末端，拥有的政治势能最低，可动员的资源也最有限。
  重心下移并非把管理事务和责任甩给基层政权及其队伍，而是通过体制机制创新，将社会治理的注意力和资源聚焦到这个最贴近群众的情境之中。优化基层治理结构和治理体系，提高这一体系整合资源、动员群众和凝聚社会的能力，进而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会共同体，最终实现人民的美好生活。2014年，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时提出，“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效地服务和管理”。
  在社会形态发生巨大变迁的时代，科学、全面、辩证地把握社会治理重心下移需要明确以下三个方面：
  重心下移而不是责任下抛。科学的重心下移是指管理体制和管理方式的调整，是资源和权力的向下转移，本质上是要形成上级领导、条线部门围着基层转，大家共同解决基层难题的格局和态势，而不是简单将工作任务、考核指标下沉，更不是管理责任的向下甩锅。如果基层治理成了只是街道、乡镇的事，上级部门专注于定指标、下任务、收材料、搞排名，那么不仅压力越减越大，负担越减越多，距离治理体系和治理能力现代化的目标也越来越远。
  属地功能而不是属地万能。在复杂的现代社会，推进任何一项工作都是一个系统工程，若缺乏科学决策、周密谋划和整体协同，单纯强调属地责任、压实基层必然难以真正有效解决问题。基层政权组织只是基层治理链条的一个环节，它们只有在恰当的位置发挥恰当的功能才能取得最佳效果，而并非无所不在、无所不包和无所不能。
  政府主导而不是政府包办。基层治理是在乡镇、街道辖区范围内，政党、政府、公众和社会组织等多主体共同管理公共事务、供给公共产品和维护社会秩序的活动和过程。在这个典型的跨域协同的情境中，党和政府发挥着引领和主导作用，为整个运行过程提供方向与制度保障，但不可能包办、包揽所有的管理和服务工作。因此需要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，健全村（居）民参与社会治理的组织形式和制度化渠道，积极引导社会力量参与基层治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
  统筹推进基层治理体系和治理能力现代化
  构建以人民为中心的社会治理新格局，核心是推动基层治理结构和体系的革新与重塑，目标是实现基层治理体系和治理能力现代化，路径是重心下移、资源下沉和权力下放，辅助和调适方式是为基层减负。在这个系统工程中，需要通过持续、动态的调适，实现基层治理责、权、利三方面的整合与统一，从而整体上提高基层治理和服务能力。因此既要将与群众直接相关的事务下沉到基层，提高处置效率，也要为之配备相应的管理和服务资源；既要强化对基层工作的考核与监督，也要科学准确界定其所承担的责任，防止滥用“一票否决”；既要提高基层工作人员的服务能力，也要为其创设各种有利条件。具体来说，包括以下四个方面：
  强化综合统筹，形成上下贯通、首尾相连的工作闭环管理。社会治理的重心在街道、乡镇和社区，但主要责任在县、市以及市辖区政府。县市和市辖区应该在社会治理中更好发挥综合统筹作用，包括建立健全党委亲自抓社会治理的体制机制，设置常态化社会治理综合协调机构，完善上级统筹、规划协调、分工执行、反馈调整的管理闭环。疫情防控中居家隔离管理的成功实践就来源于上级政府的“两个统筹”：一是空间及管理流程的统筹，即在机场驻点、留验点（隔离点）和街镇社区之间建立联动合作机制，形成全过程工作闭环。二是管理资源的统筹，多部门同基层社工共同协作，确保整个过程的井然有序。
  做实条块联动，形成“部门围绕街镇转、街镇围绕村居转、村居围绕群众转”的工作格局。习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人”。可以说，建立以人民为核心的社会治理格局是改革创新的重点。这就需要建立以人民获得感、幸福感和安全感为核心指标的工作评价机制，逐步取代目前痕迹主义的评价机制，把各级部门的工作注意力引导到人民群众的切身感受和真实所得上来。需要建立以人民群众“急难愁盼”“老小旧远”问题为牵引的协同工作机制，通过党组织联动、基层约请等制度建设，形成扁平化管理，推动条线职能部门深入基层解决问题，并将问题解决情况纳入部门考核。需要进一步落实权力下放和资源下沉，把人事考核权、征得同意权、规划参与权、绿化市容管理权等区域管理权真正下放给街道乡镇，赋予其在职责范围内协调调动有关条线部门的权力。
  夯实自治共治，构建多元协同、广泛参与的基层治理和服务网络体系。在社会治理的新时代，基层工作人员既要掌舵也要划桨。“会划桨”就是要立场坚定、业务精通、政策熟悉、技能熟练，能够胜任服务群众服务百姓的具体工作岗位。“会掌舵”就是要善于广泛发动与整合包括党员、志愿者、草根精英、社区群众、驻区单位和社会组织等在内的社会力量，共同参与社区治理和服务，形成巨大的治理和服务合力。只有真正实现了大家的事情大家办，众人的事情众人办，基层工作人员才能从各种具体、细碎的事务中脱离出来，思考社区需求与资源精准对接的大问题。这就需要强化基层队伍建设，坚持不懈开展“班长工程”，不断提高队伍能力。需要立足于“找到人”“培养人”和“用好人”，大力发掘和放手发动“社区达人”“社区能人”等基层自治带头人，积极发挥其宣传动员、团结凝聚、链接资源的作用。
  推进数字化转型，依靠社会治理智慧化为基层减负增能。通过大数据、人工智能等信息沟通技术的广泛、深入运用，推进基层治理数字化转型，推动数字时代基层治理流程和治理结构的创新与重塑。围绕“高效办成一件事”，推动街道乡镇办事服务体系向社区层面延伸，并强化两级办事服务体系之间的衔接和联动，依靠“互联网+政务服务”推动居民服务事项网上办、掌上办、指尖办，提高在线办理率、全程网办率和远程办事率，提高服务效率，节约行政成本。整合各类信息系统和报送系统，实现动态服务数据的“一口采集”和“充分共享”，减少重复收集和多头报送。围绕“高效处置一件事”，推进社区管理服务平台的集成化建设，以精细网格和人房数据为核心实现“一图感知”和“一网统管”，强化基层快速反应、统一指挥、联勤联动的实战功能，实现全领域、精细化治理，为基层减负、为基层赋能。（来源：《国家治理》周刊2021年7月第3期）