董为红等：征地制度改革的突破与思考

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董为红 乌日娜（自然资源部咨询研究中心公共政策研究所副所长、研究员；中国国土勘测规划院副研究员）

  土地征收制度是土地基本制度之一,是现代国家协调公共利益与个人权益之间冲突的必要手段。2019年8月全国人大审议通过对《土地管理法》进行第三次修正,其中对征地制度进行了全面的修改,第四十五、四十六、四十七、四十八条分别对征地的目的、征收范围、征收程序、补偿内容及补偿标准等进行了新的规定。2021年7月公布的新修订《土地管理法实施条例》，进一步细化了土地征收程序。征地制度在这些方面取得法律上突破,来之不易,这是征地制度改革十多年持续探索、相关制度逐步成熟的结果,也是全面实施乡村振兴战略、协调城乡发展关系所必须的制度突破。总的来看,新修正《土地管理法》吸收了征地制度改革试点中得到社会、基层和群众认可的一些做法,并上升为法律,调整了国家行政权力与农民土地财产权利之间的关系,进一步保障了农民的合法权益;统筹协调了城乡土地关系,将为农村振兴发展注入强大的新动力。
  一、新征地制度是长期试点探索的成果
  在我国经济社会发展和国家建设过程中,不可避免地需要大量土地资源的支撑,需要调整与转移土地资源权利从而与土地资源的使用相匹配。由于我国实行社会主义公有制,土地所有权无法进行交易、买卖,只能通过土地征收方式为城市发展提供土地资源保障。尤其是随着城市化快速发展,城市建设用地规模不断扩张,大量农村集体土地被征收转为国有建设用地。数据显示,2017年我国城市建设用地面积为5.62万平方千米,是1981年6720平方千米的8.3倍,城市建设用地面积的增加意味着农村集体土地的转移,并主要通过征收方式完成。在这个过程中,征地带来的争议和矛盾十分突出,土地征收制度一直备受诟病,主要原因在于征地过程中存在着征地范围过大、征收程序不透明、征地补偿及安置方式不合理、征地补偿分配不公平等问题。当然,更深层次的原因是被征地农民难以通过土地财产分享社会经济发展带来的红利,当然也有少数被征地农民凭借区位条件、谈判能力甚至作为“钉子户”获得了额外的收益,然而这种不公平对征地制度形成了更大的冲击,因此,对征地制度改革的呼声和探索从未停止。
  征地制度改革探索持续了十多年。2001年原国土资源部选择了5省(市)的9个城市展开征地制度改革试点。2002年启动了第二批包括北京通州、河北石家庄等10个市(区)的征地制度改革试点,试点的总体思路包括了规范征地范围、合理制定征地补偿费用标准、拓宽被征地农民的安置途径、征供分离、建立征地争议仲裁制度等。从试点方案内容来看,征地改革思路很清晰、方向很明确,就是促进征地的公平、公正、公开和高效。2010年,原国土资源部启动新一轮征地制度改革试点,先后批复了天津、武汉、成都等11个城市开展征地制度改革试点工作,不同试点地区侧重开展不同的试点内容:区分公益性和非公益性用地、缩小征地范围、完善征地补偿安置机制、改进农用地转用与土地征收审批方式等。
  通过这两轮逾十年的试点,在征地补偿标准制订、安置方式多元化、规范征地程序、农民生活长远保障机制等方面探索出了一些有效的做法,部分做法得到了认可并转化为国家层面的相关政策。比如,征地补偿方面,出台了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发〔2005〕144号),推动全国制订了征地统一年产值标准和区片综合地价征地补偿。安置方式上,试点形成了留地或留物业安置、就业培训、被征地农民社保等做法和经验,其中,被征地农民纳入社保的做法得到了肯定。2007年劳动保障部、国土资源部联合印发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕14号),要求被征地农民全部纳入社保,规定从2008年3月1日起,没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的征地项目,一律不予报批;并明确地方政府可以安排部分国有土地出让收入资金用于补贴被征地农民社保。征地程序方面,2004年出台的《国土资源听证规定》规定,“拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案”可以举行听证。但是,这两轮试点也遇到了一些制度障碍和现实约束,比如:提高征地补偿水平,由于补偿标准与当时的土地管理相关法律规定不一致,个别试点在实施中受到质疑;留地或留物业安置、入股等试点经验具有一定的特殊性,难以在全国范围推广;规范征地程序、完善补偿安置方式等尝试,由于涉及到与相关政策的衔接、多个部门的协调,操作难度大且复杂;而缩小征地范围,则因缺乏法律支持,难以取得实质性突破。
  自2015年起在全国33个县(市)开展的农村土地制度改革试点,对征地制度改革进行了全面探索。这次试点是从最高层面来推动的,启动了法律授权,出台了《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》等配套政策。这次试点既是前两次试点经验的再试点、再提升,也是与集体建设用地入市、宅基地改革试点统筹协调进行更系统、更全面的探索,更是弥合争论、凝聚共识的过程。
  与此同时,还有一些相关的基础性工作与征地制度改革试点也在同步推进。比如,农村集体产权制度改革试点的推进,对农村集体经济组织开展登记和农村集体资产清产核资等;再比如,开展农村土地确权登记颁证工作,对农村承包地、集体建设用地、宅基地进行确权登记颁证;还有,当前各地国土空间规划正在编制,村庄规划编制工作也在逐步推进。因此,征地制度改革外部条件逐步成熟,征地制度改革探索已较为充分,试点成果上升为法律的条件已具备。
  二、 新征地制度改革的突破点
  新修正《土地管理法》中征地制度改革充分吸收了试点中的经验。《国务院关于“三块地”改革试点情况的总结报告》中对于征地制度提出的三点修法建议:缩小土地征收范围、规范土地征收程序以及完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制,在修法中均予以采纳。
  （一）缩小征地范围
  缩小征地范围,限制和收缩了国家土地征收权利,体现了权利平等保护的基本理念,新修正《土地管理法》新增的第45条,对于征地目的、征地范围进行了明确。首先,明确提出征地的目的是为了公共利益的需要,因此不以公共利益为目的的用地不能再采用征收方式,比如规划区范围外的商业用地、工业用地。其次,进一步明确公共利益用地的范围为包括政府组织实施基础设施建设、公共事业、规划区内成片开发建设等六种情形。对国家土地征收权的收缩意味着集体土地权利的扩张,在新修正《土地管理法》中规定农村集体建设用地可以入市,这是试点探索中前所未有的改革高度,这是对农村土地基本制度实质性的改革,重新调整了城乡土地关系。
  （二）规范土地征收程序
  将原来征地中的“两公告一登记”程序进行调整,增加了征地前的社会稳定风险评估、听证等环节,并且要求进行公告、听取意见、签订协议后才能申请征地,建立起了征地中的民主协商机制,突出了被征地者的知情权、参与权,着力化解征地中的矛盾和冲突。这也是在试点中得到很好实践检验的经验和化解征地矛盾冲突切实有效的做法。
  （三）对征地的补偿安置更为合理
  首先,补偿标准采用区片综合地价,综合考虑经济、区位、产值等多个因素来确定补偿,改变了原用途前三年平均产值倍数的方法;其次,对于农村住宅进行单独的补偿规定,强化其财产权,突出“户有所居”的理念;最后,明确将被征地农民纳入社会保障体系,这个做法完全吸收了试点中的经验,将试点中被征地农民“应保尽保”的做法上升为法律。当前全国城乡社会保障体系基本建立,全国参加基本养老保险人数达 9.4亿,城乡社保体系的建立也使得被征地农民的长远保障问题不再棘手,土地的保障功能进一步弱化,使得对土地的补偿回归其本质,更接近于土地自身价值。
  三、几点思考
  进入新发展阶段，征地制度进行改革是必然选择，原来的征地范围过大、补偿安置不到位、引发社会风险高等问题得到了制度性的解决，农民合法权益进一步得到了保护。下一步，在新征地制度实施中要把握好几个关系：
  一是土地征收的公益性和强制性关系。一方面，落实征地公益性的制度机制不断完善，法律明确了公益性范围以及如何确定公益性的程序等，按照新《土地管理实施条例》，对征收土地的必要性、合理性以及是否符合为了公共利益确需征收土地的情形将是批准审查的重点。同时，2020年11月自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》对土地征收成片开发提出了具体要求。另一方面，规范征收强制性手段实施的机制仍要加强。新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中将可能存在的争议和风险通过评估、听证、公告等多种方式提前化解，尽量促成共识，减少采用强制性手段的机会，但是协商不成或对征地公益性产生质疑的极少数情况仍会存在，因此，需要进一步完善采取强制性手段的相关制度。
  二是征地制度改革与集体经营性建设用地入市改革之间的关系。征地范围缩小为集体经营性建设用地入市提供了空间，入市也将会对征地产生影响，特别是征地补偿与入市收益差距过大时,提高征地补偿的压力就会增加，试点中对入市的集体经营性建设用地征收了土地增值收益调节金，一定程度上有利于协调征地和入市之间的关系，但目前在法律上对土地增值收益调节金尚未明确，如何平衡入市收益与征地补偿之间的差异,需要考虑。
  三是集体土地产权与国有土地产权转换上要有新的制度设计。随着城乡融合发展，特别是城市与农村空间融合紧密的地区，出现了集体建设用地与国有建设用地产权转换的需求，但这类土地开发不属于公益性，征地制度改革后不能再通过征收实现土地产权性质的转变，比如，“城中村”改造中进行地块归并，可能涉及到国有和集体土地产权整合问题，因此，需要在征收之外考虑国有和集体土地产权转换的新途径。