乔陆印 刘彦随：新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革

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乔陆印 刘彦随

  乡村振兴战略与宅基地制度改革
（一）内涵与目标
  1.乡村振兴战略
  城市和乡村地域相连、血脉相融，是一个相互依存、相互支撑、相互融合的地域系统，城乡融合与城乡共荣是全面建成小康社会的内在要求。新时期，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是中国经济社会发展中最为突出的结构性矛盾。党的“十九大”提出实施乡村振兴战略，核心是要重塑农民与乡村、乡村与城市的关系，聚焦乡村、联动城市，是新时期乡村发展的重大理论创新。乡村振兴战略的目标要求归结为“二十字”方针：产业兴旺是乡村振兴的经济基础，关键是着眼于一二三产融合、多元化产业体系，整合资源、培育产业，构建现代化的生产体系、产业体系和经营体系。生态宜居是乡村振兴的环境需求，关键是要优化乡村环境、美化乡村景观、发展绿色生态产业、创新生态保护机制，既为乡村居民营造宜居的生态环境，也应成为城市居民向往的宜居环境。乡风文明是乡村振兴和农村现代化的重要标志，一方面要传承特色的、优秀的乡村文化，另一方面要将传统农耕文化与现代文明相结合，形成现代乡村文明体系，增强发展软实力。治理有效是乡村振兴的必要保障，是国家治理体系现代化的重要内容，关键是基层组织建设、民主自治和科学决策的参与机制创新。生活富裕是乡村振兴的根本目标，关键是要消除乡村贫困、促进农民持续增收、缩小城乡居民社会保障差距，共享现代化成果。
  乡村振兴战略的五大目标任务具有内在的逻辑性和关联性。在战略实施过程中，应将乡风文明和治理有效紧密联系，二者相互依存、相互促进；将产业兴旺和生态宜居有机结合起来，生态宜居是乡村绿色产业发展的基础和前提，产业合理布局与兴旺发展也能改善乡村景观和人文环境；最后的落脚点应该实现乡村居民的“生活富裕”，这是乡村振兴战略的根本性目标。
  2.农村宅基地制度改革
  1949年以来，农村宅基地制度经历了不同阶段的改革调整，现行制度成型于1998年《土地管理法》的修订与实施。宅基地制度安排具有特殊性：一是基于农村集体经济组织成员权进行分配；二是无偿取得、无偿使用、无期限使用；三是宅基地产权残缺，无财产权、收益权和转让权；四是宅基地及农房流转受到限制。在农业占国民经济比重高、城镇化率较低的发展阶段，这样的制度设置主要是为了实现两个目标，即保障广大从事农业生产的农民基本居住权和保证耕地数量可控。实践来看，通过管控宅基地规模来保护耕地数量的目标并未实现。对于农户来讲，家庭生产方式决定了其生活方式。近年来，农民家庭收入结构发生根本性转变，务工收入成为家庭主要收入来源，家庭生产方式转变；社会结构由乡土社会转变为城乡社会，农村社会流动性增强，农民生活方式也逐渐转变。由此，宅基地的住房保障功能弱化，财产功能凸显，制度改革愈加受到广大农民的期盼与期待。新时期，宅基地制度改革应体现提高农村土地资源的利用效率、增进农户财产权的平等保护、维护农村社会稳定的基本要求，实践中要处理好稳定与放活的矛盾，具体实现四大目标导向：一是保障农村居民户有所居；二是管控宅基地规模，保护耕地和保障粮食安全；三是赋予农民宅基地财产权利；四是适度放活宅基地及农房使用权。
  十八大以来，国家加快了宅基地制度改革步伐。2015年中央办公厅、国务院办公厅出台文件推进农村“三块地”改革试点工作，明确了宅基地制度改革的基本方向；2017年和2018年的中央一号文件又有了进一步的阐释。改革内容可总结为以下四个方面：一是探索宅基地有偿使用机制，涉及宅基地的取得和使用方式；二是探索宅基地自愿有偿退出机制和农民住房保障新机制，通过放活宅基地和农房使用权（转让、流转、经营），显化宅基地和农房的资产属性；三是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，进一步支撑宅基地管理、取得、使用与流转等方面的改革；四是落实宅基地集体所有权，强化村集体的规划权、监督权、处置权、收益权等权能。国家宅基地改革试点工作预期2018年底收官，目前各试点正推进经验总结与理论提升等工作。
（二）基本动力与内在要求
  1.乡村振兴的基本驱动力
  从乡村转型发展角度看，新时期乡村振兴重在解决现阶段乡村发展的主要社会矛盾和突出问题。中国人多地少的基本国情导致了传统乡村“内卷化”的发展态势，城乡二元的体制机制固化了这种格局。回顾40年的改革开放历程，制度改革促进了农民就业空间的转换，进一步推动乡村转型发展。耕地和农业是农民的第一就业空间，20世纪80年代初期的农村土地制度改革，将土地资源平均分配给农民，缓解农民就业不充分问题，基本解决了农民的温饱问题，但却很难使老百姓富裕。90年代中后期的户籍制度改革，促进了农民向城镇转移与非农就业，为农民开辟了第二就业空间，物质生活水平得以提高，但也为乡村带来诸多社会问题。实施乡村振兴战略，要为农民开辟第三就业空间，即通过农村一二三产业融合，培育新产业、新业态，实现产业兴旺发展，使农民生活富裕、乡村美丽宜居。
  从要素流动与集聚角度看，农村土地经营制度改革调整了农民与土地的关系，是乡村系统内部两大核心要素的优化重组，实现了乡村转型发展。户籍制度改革促进了农村劳动力向大城市和东部沿海地区转移集聚，但其他相关制度改革滞后，限制了城市地区的发展要素流向乡村地域，导致乡村内卷化发展甚至衰退。新时期的乡村振兴战略，应重点突破限制各类要素自由流动的体制机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现人口、要素、产业在城乡之间通畅流动、整合重组和优化配置，激发新动力、释放新活力，在新型城镇化进程中实现城乡融合发展。三个阶段体现了乡村发展动力机制的转换升级。可见，乡村振兴的着眼点既在乡村本身，也在乡村地域之外，不能脱离中国城镇化的宏观背景。这就要求既要重视乡村内部基础建设与体制机制创新，也要重视乡村系统的外部环境改善。因此，乡村振兴战略的基本路径方向是坚持乡村地域独立性和乡村分化差异性原则下实现城乡融合发展；而破除城乡二元结构、促进城乡融合发展导向的制度改革和机制创新成为乡村振兴的基本驱动力。其中，农村土地制度改革将成为乡村系统的内在驱动力，城乡一体化的制度体系创建（如要素市场、社会保障、基础建设投资等）成为乡村系统的外源驱动力。
  2.乡村振兴战略的内在要求
  从乡村发展历程看，制度改革与机制创新能够提高资源配置效率、优化要素组合结构，激发出新动力，促进乡村转型发展。新时期的乡村振兴战略应以激活城乡之间人口、土地、产业、资金等要素活力和乡村内生发展动力为着眼点，重构乡村“人-地-业”耦合格局，重塑城乡关系，促进乡村转型和城乡融合发展。因此，要素市场化配置机制与农村土地制度改革成为乡村振兴战略的重点和基本驱动力，客观上需要实现以下突破。
（1）乡村振兴应实现农业人才下乡和城乡人口自由择业，需要解决好乡村居民的居住生活问题。乡村振兴的主体是新型农民，是有知识懂技术的农业人才和当前农村居民的有效结合，实现“新农人”带动“老农民”。因此，探索城市新农人下乡、农家子弟学成回乡、青壮农民工返乡的乡村人才汇聚机制成为关键，优化农民主体结构、提升乡村人力资源质量。总体上看，新型城镇化背景下的乡村振兴应该是乡村本土人口持续减少、城乡人口空间分布持续优化的过程，繁荣发展的乡村地域也应该成为城乡人口双向流动与自由择业、幸福生活的宜居空间。这就需要解决好乡村居民的居住、教育、社保等基本公共服务。
（2）乡村振兴应显化土地要素的资产和资本功能，需要深化农村土地制度改革。土地资源是乡村振兴中最核心的基础资源，是发展绿色、优质、高效农业的物质基础，也是乡村一二三产业融合发展新业态的空间载体，需要通过资源整合、综合整治、存量挖潜等措施提高资源利用率和综合产出率。同时，应进一步显化土地要素的资产与资本功能。一方面，可以让农民获得更多的财产权益，增加农民市民化和换业转岗的机会与资本。另一方面，农村土地资本化可成为乡村振兴融资的重要途径，有效解决农村公共财政投资不足的问题。这就需要进一步深化农村土地制度改革，特别是宅基地制度改革。
（3）乡村振兴应促进产业融合和发展新业态，以产业合理布局引导村镇建设格局。产业兴旺是乡村振兴的基础支撑。乡村振兴应按照极化发展思路，凭借乡村特色资源与区位条件实现优势要素集聚、特色产业集中，形成居住与就业协同一体的村镇增长极。基于乡村类型差异性格局和乡村分化发展趋势，综合评价村庄发展基础和发展潜力，按照乡村一二三产业融合发展理念，培育新业态，构建多元化产业体系；发挥乡村产业布局的空间引导作用，立足乡村地域空间，通过迁村并居、中心村镇建设、基础设施配套等措施，促进村镇建设格局的演化与重构。这需要与宅基地的“三权分置”改革协同推进。
（4）乡村振兴要解决好资金来源与投入问题。资金是乡村振兴战略的关键要素，改变城市偏向的资金投入战略，优先支持农业农村发展。从扩大增量资金投入、拓宽资金来源渠道、提升农村金融服务等方面着手，解决乡村振兴“钱”的问题。一是加大中央和省级财政专项资金投入，整合盘活涉农资金，重点投入到城乡基层网络建设领域。二是通过农村集体产权制度改革，发挥农村土地产权和集体资产的融资功能和金融功能，吸引社会和企业资本投入，解决财政资金投入有限的问题。
（三）宅改助推乡村振兴的作用机理
  实施乡村振兴战略，充分发挥市场机制在资源要素配置中的决定性作用是关键，而市场机制的基本要求是产权明晰。农村土地制度改革的根本目标是利用市场机制实现土地资源的再配置，提高土地利用综合效率；基本方向是明晰农村土地产权、赋予农民财产权益、建立城乡统一的建设用地市场等。因此，农村土地制度改革也成为乡村振兴和城乡融合发展的内在要求。当前的农村“三块地”改革中，宅基地制度改革涉及到每一位农民的根本利益，关系到乡村其他要素的流动与重组，牵一发而动全身，关联性很强。聚焦乡村地域，以宅基地制度改革为主抓手和突破口，可以促进城乡要素的整合重组和优化配置，激发新的发展活力，助推乡村振兴与转型发展。
农村宅基地制度改革以“三权分置”为统领，坚持“户有所居”的底线原则，探索有偿使用、有偿退出、放活使用权等方面的创新机制。宅基地有偿使用：一方面形成倒逼机制，有利于盘活闲置宅基地和规范用地行为，促进节约集约用地，为乡村振兴盘活土地资源和提供发展空间；另一方面，有偿使用费用可作为村集体收入用于村庄公共事业发展，但应加强资金使用监督与财务公开机制，为乡村治理有效提供契机。宅基地有偿退出与放活使用权相结合：对于农民来讲，宅基地及农房是其最重要的财产，宅基地使用权有偿转让可以为农民进城落户提供原始资本积累，特别是对于农二代和城乡双漂人口尤显重要，加快农村人口城镇化。对于外来人口而言，一方面城市新农人下乡创业的居住与生活条件需要得到保障，宅基地及农房流转、出租、转让则是必然选择；另一方面，乡村振兴应该允许城乡人口自由流动与自由择业，乡村也应该成为城市居民向往和舒缓乡愁的宜居空间，对农房有巨大的潜在需求。对于村庄来讲，一方面宅基地及农房的自愿有偿流转可为村集体带来资金收益，用于发展集体产业或公共事业；另一方面通过科学的规划引导，合理布局产业空间，有序调整居住空间，实现乡村居业空间重构；盘活的宅基地进行再利用，充分发挥土地资产与资本属性，以出租、入股、合作、联营、抵押等多种形式吸引企业投资与社会资本，拓宽乡村振兴的资金来源。落实宅基地集体所有权，强化村集体的规划权、监督权、处置权、收益权，规范村庄用地，强化村庄治理，促进美丽乡村建设。探索宅基地资格权的认定与实现形式，增强有偿使用和有偿退出改革的弹性空间，资格权的空间置换与转移有助于村镇格局的优化重组。总的来讲，宅基地制度改革能够引导城乡人口合理分布、拓展乡村振兴资源空间、优化村镇居业空间格局、吸引企业社会资本投资，促进人、地、业、财等生产要素整合重组和城乡之间优化分布，助推乡村振兴和城乡融合发展。
  乡村振兴战略下宅基地制度改革方向
（一）宅基地制度改革的争论点
  近年来，各地试点以解决特定的宅基地利用问题为导向，基于其经济实力、发展需求、前期基础等积极推进宅基地制度改革与探索工作，取得一些具有地方特色的经验做法。总的来看，不同类型区的试点做法不完全相同，甚至存在较大差异。目前，试点改革仍存在以下争论点。
  1.探索有偿使用机制
  有偿使用应坚持一户一宅、按标准建设基本原则，涉及现有的存量宅基地和拟新建的增量宅基地两部分。存量宅基地包括一户多宅（合法继承、违法多建）、一户一宅（超标多占、节约少占）等情况。增量宅基地应按照用地标准审批，但也可能出现超标多占和节约少占的情况。试点改革的争论点：一是一户多宅的处理尺度问题，合法继承的是否考虑年限问题，如何处置祖宅翻修的情况；建新未拆旧的是强化退出，还是差别化的有偿使用，各地做法不一；城乡两头占的情况如何考虑。二是新审批的宅基地是否收取费用，法理上如何与保障资格权相衔接。三是执行主体及其权限问题，各地试点基本上以村集体为执行主体，那么村集体的执行效力、有偿使用的实现形式、村务监督机制等仍需探索。
  2.探索自愿有偿退出机制
  退出机制应坚持户有所居的底线原则，实现节约集约用地和激活宅基地及农房财产权益的目标。宅基地退出有两种形式，一是有偿退还给村集体，二是农户直接转让宅基地使用权。改革探索的难点与争论点：一是农户宅基地全部退出与保障居住的实现形式，探索农村保障房制度和城镇化安居机制。二是有偿退出的范围与资金来源问题，违建的构筑物实行有偿还是无偿需按不同区域差别化对待，补偿的实现形式（货币、票券、台账等）。三是使用权及农房转让的范围，各试点的普遍做法是可以在县域范围内符合条件的农村集体经济组织成员之间转让，即农民之间的转让，体现财产权益的货币价值仍较小，那么进一步探索的方向是能否转让给城镇居民，能否突破本县域。
  3.探索宅基地“三权分置”
  从各试点的经验来看，多数的执行主体的村委会，也有非正式的村民组织，如江西余江县的村民理事会，具体行使分配、规划、收益、处置等权利，落实了集体所有权。难点在于如何以法律的形式强化村集体权利，如何处理村集体与非正式村民组织的权力边界问题。宅基地资格权和农地承包权均是基于村集体经济组织成员权，是作为集体成员的基本权益，关键是资格权的认定与实现形式。改革探索的难点：一是资格权是不是用益物权，自愿放弃资格权是否需要补偿，放弃后能否有反悔机制。二是资格权与使用权的关系，转让使用权后资格权是否丧失。三是资格权能否进行空间置换。适度放活使用权是宅基地改革的焦点，核心问题是使用权流转范围、宅基地功能及用途转换、能否用于抵押贷款。
（二）乡村振兴导向下的宅改方向
  乡村振兴的目标导向和内在需求十分清晰，对农村土地制度改革提出新要求。当前农村“三块地”改革中，征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的目标导向比较明确，宅基地制度改革仍存在很多争论点。乡村振兴导向下，宅基地改革仍需从以下方面做出大胆探索与突破。
  1.允许宅基地使用权及农房自由转让
宅基地使用权能否自由流转是当前改革争论的焦点。按照乡村振兴的内在需求，应进一步探索宅基地使用权及农房在城乡居民之间的自由流转机制：一是，充分显化宅基地及农民房屋的财产权益，为农民进城落户与安居乐业提供必要的资本积累，有利于解决2亿多的城乡双漂人口的市民化。二是，解决城市新农人下乡创业和城市居民回乡舒缓乡愁的居住需求。三是，通过税费的形式，拓宽乡村振兴的资金来源渠道。为防范改革的社会风险，可进一步探索农村住房保障制度、部分使用权转让、城乡不动产管理系统、房屋空置税、转让时间期限（如10年、20年等不同期限）等配套机制，为农民退出宅基地使用权后的住房保障问题留一条后路，也可减少城市居民购买农房后的闲置问题。
  2.允许宅基地用途转换为经营性建设用地
  通过产业布局、规划调整、整治复垦等方式，盘活利用闲置宅基地，并允许用于发展新产业，如餐饮小店、旅游客栈等休闲旅游设施用地，生产加工、物资存储的农业设施用地，或直接租赁给外来投资者用于经营，放活宅基地使用权，为乡村振兴提供必要的发展空间。实质上，闲置宅基地即转换为经营性建设用地，亦应允许调整入市。探索宅基地使用权自由转让、抵押与出租等有效途径，赋予农民更多的财产权益。
  3.探索资格权认定与有偿使用相衔接的机制
  宅基地资格权认定是基于农村集体经济组织成员权的，保障的是农民作为集体成员的基本居住权利，权利主体为个人。权利主体死亡或进入体制内等情况时，则资格权丧失。宅基地资格权认定的目的是理清存量宅基地的权属问题和新申请宅基地的资格问题。探索资格认定、有偿使用、确权发证的联结机制与实现方式，处理一户多宅、建设超标、新建审批、非本集体组织成员使用等宅基地实际利用情况，重点探索资格权丧失（如继承祖宅）、无资格权（非本集体成员）等情况的宅基地有偿使用差别化标准。
  4.允许宅基地资格权的空间置换
  当前村庄分异和农民群体分化十分明显，具有资源禀赋、区位条件、发展基础等优势的村庄，可能会率先实现振兴。通过产业发展和布局引导，客观上诱导了农民迁移居住需求，进一步促进村镇居业空间重构。探索宅基地资格权和使用权的空间置换机制，实现农民在本县域范围内的自由迁移流动和乡村地域人、地、业等要素优化重组。
  5.探索村集体规划权、收益权、监督权、处置权的实现形式
  从城乡人口流动趋势和农村宅基地现状规模来看，乡村建设规划应该是存量规划，宅基地利用应该通过规划限定用地标准和建设标准，强化村集体民主监督和违规处置权力。探索宅基地民主管理制度，创新有效的实现形式，建立议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、矛盾纠纷调处机制、责任追究机制等，落实村集体的规划权、收益权、监督权、处置权。最终以法律的形式强化农村集体土地所有权的权能。
  结论与讨论
（一）结论
  新型城镇化背景下，乡村振兴的着眼点既在乡村本身，也在乡村地域之外，要求既要重视乡村内部基础建设与体制机制创新，也要重视乡村系统的外部环境改善。从改革开放40年的乡村发展历程看，破除城乡二元结构、促进城乡融合发展的制度改革与机制创新是乡村振兴的基本驱动力。其中，农村土地制度改革将成为乡村系统的内在驱动力，城乡一体化的制度体系创建成为乡村系统的外源驱动力。乡村振兴是城乡人口自由流动与择业、乡村资源与空间高效利用、村镇居业空间格局优化、社会企业资本持续投入的动态过程，客观上要求人口、土地、产业、资金等生产要素整合重组和城乡之间优化分布，需要聚焦乡村地域找准有力抓手和突破口。当前的农村“三块地”改革中，宅基地制度改革涉及到广大农民的根本利益，能够有效促进城乡要素的流动与重组，关联性很强，可作为乡村振兴的突破口。
  新时期，宅基地制度改革应实现保障农民居住权、管控宅基地规模、赋予农民财产权益、放活宅基地使用权的四大目标导向。当前，无论是国家层面还是学界对宅基地制度改革的总体思路和突破范围仍存在很大争论，不利于试点的大胆探索。2018年底国家试点即将收官，但目前的试点经验尚无法支撑土地管理法修订，也无法在全国范围内推广。实施乡村振兴战略，市场机制配置资源要素将起到关键性作用。土地作为乡村地域的核心要素，权属不清晰、财产权益不明确、无法市场化配置，必然阻碍土地要素与其他要素的整合重组、优化配置。因此，遵循乡村振兴战略的内在需求，宅基地制度改革需要大胆探索：宅基地使用权及农房自由转让机制、闲置宅基地用途转换为经营性建设用地、资格权认定与有偿使用有效衔接机制、宅基地资格权空间置换与迁移机制、强化村集体权力的实现形式等，充分发挥宅基地制度改革的抓手作用和驱动作用，有力助推乡村振兴与城乡融合发展。
（二）讨论
  新时期乡村振兴战略面向的是2035年乃至2050年农业农村现代化的长远目标，需要从根本上重新审视乡村的价值定位，着力破除城乡二元的体制机制问题，促进城乡融合发展进而实现乡村振兴。全国尺度上看，乡村振兴并不是短期内能够全面实现的。当前，乡村地域面临的现实问题、乡村发展的基础条件及外部环境均发生显著变化，亟需深化乡村理论研究来指导新时期的乡村实践。乡村振兴本质上是乡村转型发展问题，面临的最大瓶颈仍是基础理论缺乏，涉及到诸多科学问题仍需深入研究与探讨。本文基于城乡要素互动与乡村转型发展视角，重点探讨了乡村振兴的基本驱动力以及宅基地制度改革助推乡村振兴的内在机理。然而，乡村振兴是一项复杂的系统工程，需要多学科的交叉融合研究来提供支撑。聚焦乡村地域，不同类型区乡村发展的阶段特征、演化趋势与振兴路径、乡村资源要素的耦合特征与高效利用、乡村产业发展与人口结构变化预测、乡村土地利用转型与深化土地制度改革等方面将是今后需要深化研究的重要方向，后续将持续关注并开展相关研究。