刘帮成：当前青年干部治理能力提升应精准破解哪些难题

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刘帮成（上海交通大学国际与公共事务学院教授、副院长，上海市行政管理学会副会长）

  习近平总书记强调，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。在我国实现第一个百年奋斗目标，向第二个百年奋斗目标迈进的重要历史时刻，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。路线确定之后，干部就是决定性因素。而这其中，基层青年干部作为一个特殊群体，身处整个治理体系中直面人民群众的第一线，是党和国家各项事业发展的先锋力量，其治理能力的高低直接关乎国家治理体系和治理能力现代化目标能否顺利实现。
  然而在“三新一高”（立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展）的当下，随着建设人民满意的服务型政府持续推进，基层工作逐渐呈现出任务重、要求高、强度大、时间紧等特点，部分基层青年干部在高强度的治理任务、高频次的督查问责下，体验着责任重、风险多、形式主义、升职壁垒等一系列负面工作生态，这将直接影响基层青年干部的身心健康、工作态度和行为表现，并最终影响公共服务质量和治理效能。鉴于此，要以强化治理能力、完善培养选拔机制和营造良好工作氛围为着力点，有效疏导基层青年干部的压力负担，更好激励其担当作为。
  新形势对基层治理和青年干部的新要求
  党的十九届五中全会擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，并对国家治理现代化提出了新的要求。伴随着人民满意的服务型政府建设，基层治理亟须在治理理念和治理方式上进行创新，以高效能治理支撑高质量发展。具体来说，新形势下基层治理要把握好以下几个方向：一是要坚持以人民为中心的发展思想，始终把满足人民群众对美好生活的向往作为基层治理的重中之重，把改善民生贯穿到基层各项治理工作中，把人民群众满意与否作为衡量基层治理成效的重要标准；二是要坚持整体性思路，既要稳住经济社会发展的“基本盘”，又要打好组合拳，做到物质文明、精神文明、生态文明一体推进，在多元发展任务中寻求动态平衡；三是要坚持有效治理，充分发挥社会主义制度优势，持续深化基层重点领域改革，正确处理顶层设计与基层探索实践的双向关系，在简政放权的同时时刻警惕防范各类潜在的社会风险，筑牢基层安全基石。
  2020年9月17日习近平总书记在基层代表座谈会上指出，“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。青年干部作为党和国家事业的接班人，提高治理效能既是新形势下的客观需要，也是个人成长的必经之路。进入新发展阶段，基层治理面临的形势日益严峻复杂。对于青年干部来说，既要做到胸中有全局，深刻把握基层社会的主要矛盾，勇于直面问题，不断解决问题；又要善于发挥自身优势，用好用活当前推动基层治理创新的各类资源，在不断提升治理能力的同时，以积极向上的心态开创基层治理新局面。
  新时代青年干部面临的基层治理工作生态
  基层工作“人少事多”“权小责大”。基层作为整个国家治理体系的“末梢”，面临着繁重的行政压力和多元的社会需求，“人少事多责任大”逐渐成为当前基层治理面临的突出问题。一方面，囿于基层部门编制数量有限和上级机关抽调借调现状，基层稳定在编在岗人员捉襟见肘，面对上级下发的各类发展和治理任务，基层青年干部往往应接不暇，一人身兼数职，“白加黑”“5+2”“截假日”，超负荷运转逐渐成为基层工作的常态。巨大的工作压力给基层青年干部身心健康带来了严峻考验，再加上部分基层青年干部还面临着赡养老人、子女教育、夫妻感情等家庭实际矛盾，出现了难以协调工作生活平衡，在双重负担的处境下无法及时疏导自身工作压力的情况。另一方面，权责不匹配问题加重了基层青年干部的工作负担。具体到实际工作中，常常出现责任已层层压实，但相匹配的社会资源和行政权力却无法同步的尴尬现象，使得一些工作的推进由于缺乏有效抓手而遇到较大阻力，这无形中给肩负重大风险责任的基层干部，尤其是青年干部，又带来了较大的工作压力。
  基层待遇低晋升难，考核问责层层加码。一方面，由于缺乏与经济发展水平和基层工作强度相平衡的有效的薪资机制安排，基层干部的薪酬待遇无法得到及时提升。在收入与其他行业里的同龄人相比较为悬殊，且部分身处艰苦地区的青年干部还面临着“工作外疲劳”的情况下，基层青年干部难免会产生心理落差和精神焦虑。此外，相较于工资待遇与工作强度不对等，基层青年干部还面临着升职“天花板”，有限的社会资本和狭窄的晋升渠道使得一些胸怀抱负的青年干部逐渐丧失了在基层工作的激情和动力，部分青年干部时间一长觉得升迁无望，就安于现状、暮气沉沉，对待工作心不在焉、敷衍了事，个别青年干部则一心谋划着通过考研、遴选、借调等途径逃离基层，导致一些基层陷入干部断层的“泥潭”。另一方面，伴随着人民满意的服务型政府建设不断推进，中央政府也进一步加大了对地方政府的考核监督。虽然考核监督的初衷在于推动中央的各项方针政策在地方落实到位，为人民群众提供更加优质的公共服务，然而，在强调考核问责的大背景下，部分地区不断把责任下移，过分关注结果导向，动辄签订“责任状”，把上级机关分配的任务不计考虑地全部甩给基层，进一步增加了基层的工作负担。这样一来，一旦出现问题，基层就成了问责的“重灾区”，完不成任务的干部轻则“刮胡子”，重则“摘帽子”，在面对决定其升降去留的“压力型”考核时，部分基层青年干部长期处于心理紧绷状态，基层治理效能也因此大打折扣。
  形式主义破坏工作生态，挫伤青年干部积极性。构建新发展格局背景下，各领域的工作要求也迈向新高度，这在基层一线工作中表现得尤为明显。而面对层层加码的政策传导压力和复杂琐碎的治理任务，形式主义在基层治理实践中也不同程度浮现了出来。一方面，部分地区只追求短期效应，调研时走马观花，一项试点政策刚出台，就急于总结经验，树立典型，各项工作对上不对下，务虚不务实，不仅影响国家大政方针的贯彻落实和人民群众的福祉提升，还破坏了基层工作生态。另一方面，部分地区为了应付上级考核问责，把发文、开会作为抓落实的主要方式，推崇“留痕管理”，这使得本就忙碌的基层干部更加疲于应付，很多初到基层渴望施展拳脚的青年干部更是将大量时间消耗在表格填写、材料申报、会议发文上，很难将精力集中在为群众办实事和为基层谋发展上，长此以往容易滋生思想麻痹等问题，在降低工作效率和治理能力的同时，挫伤基层青年干部干事创业的积极性。
  基层青年干部治理能力提升路径
  习近平总书记指出：“培养选拔优秀年轻干部是一件大事，关乎党的命运、国家的命运、民族的命运、人民的福祉，是百年大计。”基于上述基层青年干部不良工作生态、心理状态及其主要原因分析，有效疏导基层青年干部的压力负担，进一步增强基层治理效能可从以下几个方面精准应对：
  持续强化治理能力，淬炼青年干部成长。发挥青年干部在基层治理中的先锋作用，夯实治理能力是基础。青年干部初到基层，正处于摸索积累的重要阶段，在成长过程中必须不断提高自身治理能力，修炼善治“内功”。第一，注重政治能力建设，政治能力是培养选拔青年干部的首要标准。基层青年干部要积极主动学习马克思主义基本原理，深入理解中国特色社会主义理论体系，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，保证自己能够从错综复杂的内外部环境和矛盾关系中找准政治定位，以对党的绝对忠诚满怀信心地投身基层工作，同时能够准确领会党和国家重大决策部署的内涵实质，一丝不苟、精准精确地抓好各项政策落实工作。第二，提升调查研究和群众工作能力，青年干部只有扎根一线，深入群众，才能掌握基层的真实情况，在各项工作中要坚持走群众路线，放下身段，俯下身子，学会与群众打交道，在调查研究的基础上抓住问题的本质，把群众的所急所盼转化为工作方向和决策依据，努力推进基层治理现代化。第三，提升改革攻坚和抓落实能力，要让青年干部在乡村振兴、疫情防控、社区治理等国家重大战略任务和一线工作中历练成长，练就不折不扣抓落实，迎难而上挑重担的可为品质。第四，提升科学决策和应急处突能力，青年干部要善于从全局和长远角度看问题，谋对策，从基层治理的小事着手，培养自身的战略思维能力，从急难险重和突发事件着手，锤炼防范风险和应急处突能力。
  完善培养选拔机制，激发青年干部活力。发挥青年干部在基层治理中的先锋作用，健全体制机制是核心。党的十九届五中全会作出“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期”的科学判断，明确提出“十四五”时期经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”，并对加强和创新社会治理提出了新要求。青年干部思维敏捷，在基层工作中敢于创新，是高素质干部队伍中的重要一员，也是推动实现基层治理现代化的关键所在。对于各级政府而言，应该不断完善培养选拔机制，努力把基层打造成青年干部成长成才的大舞台。一方面，要拓宽选才渠道，打破晋升壁垒，激励青年干部担当作为。第一，坚持五湖四海不拘一格选拔人才，破除“唯学历、唯年龄、唯资历”倾向，通过青年干部座谈会、定期调研摸底等方式全方位了解青年干部，及时把在国家重大战略任务和日常治理工作中表现优异的青年干部识别出来；第二，打破晋升壁垒和区域界限，创造条件遴选优秀基层青年干部进入中央、省级、市级机关，通过上挂、下派、平级交流等形式，让基层青年干部到不同区域不同岗位上接受锻炼，同时探索建立常态化交叉选拔机制，打通体制内外交流渠道，充分激发基层青年干部干事创业的积极性。另一方面，要强化对青年干部的培训教育，探索实行全链条式培养机制。一是科学合理地设计基层青年干部培养方案，针对不同岗位的专业特性，强化对青年干部的专业训练，依托“专项任务”和“课题训练”弥补青年干部专业化训练不足的问题，保证青年干部熟悉相关政策领域，掌握工作方法，克服“本领恐慌”；二是强化青年干部跟踪培养机制，充分结合考核评价结果，建立青年干部成长档案，分层次建立优秀青年干部储备库，实行动态管理，同时完善容错纠错办法及相关实施细则，既要鼓励青年干部探索创新，允许试错，宽容失败，保护青年干部的干事激情，又要及时纠正基层青年干部在工作中出现的失误和“苗头性”问题。
  深入推进基层减负，营造良好工作氛围。发挥青年干部在基层治理中的先锋作用，组织关心和支持是保障。一方面，我国现行体制和运行流程亟需改革创新，随着全面深化改革的持续推进，要不断完善与基层工作实际相匹配的权责体系，为基层松绑减负。第一，探索解决基层人手不足的问题，加强对基层部门的编制政策倾斜和动态化管理，在落实基层编制保障，降低基层空编率的同时规范上级部门从基层抽调、借调干部的程序；第二，明确赋予基层与其服务范围相匹配的职权，同时划定责任边界，推动基层政府从“无限责任”转为“有限责任”；第三，进一步优化基层业务流程，持续面向基层压缩各类不必要的会议、材料、报表，避免“文山会海”和“过度留痕”，保证青年干部将更多的时间和精力投入到基层治理中。另一方面，要完善干部激励保障制度，积极营造良好的工作生态。一是要完善基本工资标准调整机制，厘清津贴发放标准，落实加班补贴、加班调休制度，关注青年干部的心理健康，让基层青年干部在工作中张弛有度，保持高效的工作状态；二是要建立健全“越往基层，越是艰苦，待遇越高”的激励机制，对在基层艰苦岗位上“敢作为、勇担当”的青年干部，在职级待遇、提拔任用上采取一定的倾斜政策，降低青年干部的职业前景压力；三是要充分发挥基层老干部的“传帮带作用”，有内容、有步骤、有质量地落实帮带任务，不仅要在工作中毫无保留地“传”，提升青年干部的业务素养和服务水平，更要在思想上“帮”，通过谈话谈心等方式为青年干部答疑解惑，帮助青年干部解决基层工作中的实际问题，及时纠正青年干部思想上的偏差，使其全心全意服务人民。
  驰而不息，久久为功。在新发展阶段，要持续强化青年干部治理能力，让青年干部在基层大有作为；进一步完善选拔激励机制，让青年干部在基层有盼头、有目标、有冲劲；营造良好工作氛围，让青年干部安心扎根基层，以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当在基层治理中发挥先锋作用，融入群众，苦干实干，齐心协力擘画新时代宏伟蓝图。（来源：《国家治理》周刊2021年8月第4期）