徐晋涛等：调动地方政府积极性，担起环保之责

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徐晋涛（北京大学国家发展研究院副院长、教授）常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

  地方政府是生态环境保护工作的执行者和管理者。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。这一规定，明确了地方政府是改善环境质量的责任主体。
  那么，如何让地方政府在生态环境保护工作中更好地发挥作用？新京报记者对话了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文，北京大学国家发展研究院副院长、教授徐晋涛，共同探究这一话题。
  1、生态环境保护工作，不能脱离国情
  新京报：你认为目前地方政府的生态环境保护工作开展的整体状况如何？
  徐晋涛：地方政府对中国的生态环境保护特别重要，但我认为他们有些方面没有做好。搞了这么多年环保工作，有些地方政府的不作为情况还是比较严重。我觉得我国生态环境保护链条里，地方政府这一环节较为薄弱。所以，现在需要调动地方政府的积极性，让地方政府在生态环境保护工作中做出改变，是我国生态环境改善的关键一步。
  新京报：地方政府开展生态环境保护工作时面临哪些困难？
  常纪文：环保部门的垂直管理体制改革以后，很多地方反映县级政府环保工作没抓手，因为县生态环境局变成市生态环境局的分局了，出现了县级政府想履行属地责任却没了专业部门，没了权力执行部门的尴尬现状。
  因此，有些地方还保持原来的环保部门管理体制，就是县环保部门还归县政府管，然后对比一下看看，两种环保管理体制，哪种更适合，还需要观察，不要一刀切。
  徐晋涛：跨区域协调，是现在环保政策要解决的一个难题。很多污染问题不是一个点的污染，而是一个跨区域的污染问题。所以，仅一个地方进行环境治理，解决不了问题，必须是在更大的区域进行联合治理。因而，不让一些地方成为污染企业的“避难所”，就需要一个良好的跨区协调机制，制订相对一致的政策也非常重要。
  新京报：你如何看待环境保护不能脱离我国国情这一观点？
  常纪文：这几年，我国的经济面临下行压力，七月份我去调研，发现有些地方的政府工作人员出现了工资发放困难的情况，这对地方生态环境部门来说，挑战有多大可想而知。
  因此，从大趋势看，生态环境保护工作，不能脱离国情。换句话说，要想地方政府做好生态环境保护工作，一些环保战略和政策既不能滞后，也不能太激进，要稳扎稳打，不能损害地方的经济元气。
  环保战略太激进，搞出失业问题，公众不支持，地方政府也不会支持。即便嘴里喊着“是”，但心里是不会支持的，这么做生态环境是做不好的。太激进也容易催生一些“假整改”现象，最后落得一个治标不治本的结果。
  与此同时，在面对不同区域的经济发展水平不同这个客观现实时，还要兼顾公平，兼顾发展，如此协同才会有更大的经济和社会效益。
  新京报：近年来，我国在推动地方政府做好生态环境保护工作中，推行了党政同责、一岗双责等制度。你认为这能否成为地方政府保护生态环境的“紧箍咒”？
  常纪文：党政同责是我最早提出来的，效果很好。但我并不认为依靠党政同责就可以解决所有问题。党政同责只是个督促手段，就像督促一个孩子的学习成绩，考得不好家长就打板子，并不一定能让孩子的成绩变得更好。长期来看，还是靠孩子自身的能力。而且，光打孩子不行，这样只会让孩子越打越傻，要靠党政同责，也要靠党政同奖。
  徐晋涛：我认为最好的“紧箍咒”，就是有效的经济手段，比如环境税，排放权交易。这样可以降低环境改善的社会成本，同时能增加地方政府收入。真要让地方政府做好生态环境保护工作，关键还是要通过增加收入来调动其积极性。这个环节现在比较薄弱。
  2、“穷”不是污染环境的理由
  新京报：环境税是如何调动地方政府积极性的？
  徐晋涛：不仅能调动地方政府积极性，环境税还能促进各部门之间的协同。环境税的前身是排污费，一方面是费率低，另一方面，收费还要和污染企业讨价还价。此外，收来的排污费基本用于环保局解决自身编制、人员经费的缺口问题。因此，排污费调动不了地方政府的积极性，也无法促进各部门之间的协调。
  但是改成环境税就不一样了，因为环境税是地税，地方政府对其有支配权。这样地方政府的积极性就调动起来了，同时也愿意出面，协调环保部门与税务、财政和工商等政府部门各行其政的问题。
  我以前给地方做过一些咨询项目，如果某个项目是单独的部门主导的，那就相对较难做成，但如果这个项目是地方政府主导的，就很容易做成。
  新京报：经济发展相对落后的地区，与经济相对发达的地区征收的环境税率一样，合理吗？
  徐晋涛：某个地方的空气、水被污染，可能来源不仅仅是本地，还受其周边地区的影响。因此，要想解决某地的污染问题，其与周边省份的环境税率就要保持一致。如果税率比其他地方低，就很可能产生污染“避难所”现象，污染企业都会转移到税率低的地方，最终导致污染问题得不到根本解决。
  新京报：环境税会不会增加企业的负担，进而影响地方经济发展？
  徐晋涛：环境税不会也不应该是一种单纯增加企业负担的税种，而是税收结构改革的一个成果。只有通过税收结构的改革，才能更深入地影响产业结构调整，影响技术选择。
  理论上来说，环境税是一种没有什么副作用的税种。征收环境税的同时会相应降低其他税，这样地方政府的财政收入总体上还是平衡的。所以，再穷的地方也不会因为征收环境税而出现经济滑坡。
  换个角度想，假如每个地方政府都说自己穷，要发展污染产业，那我们国家什么时候能够走上低碳发展之路？“穷”不是污染环境的理由。
  3、要重视经济手段，不过分倚重行政手段
  新京报：对地方生态环境（如空气、水质）的好坏进行排名，是否能推动地方政府进一步做好生态环境保护工作？
  常纪文：有效果。我前段时间到广东惠州大亚湾去调研，因为今年1-3月的水质改善成绩获得了生态环境部的点名表扬，当地（惠阳区）政府特别高兴，然后主动“加码”措施。
  排名有督促作用，但有限，关键还是要治本。我举个例子，就像苏南和苏北，安徽和浙江，两个地方的经济实力完全不在一个层级上，仅靠对两个地方进行排名，也没法让经济相对落后的地方的环保工作发生根本上的扭转。如果两个地方的经济发展水平相当，还是出现了一个地方的生态环境好，另一个不好，那这种排名的效果就会明显。
  徐晋涛：假如某个地方政府经常出现在一些榜单的末位，那对相关的负责人也会有影响，甚至可能影响他的晋升。如果生态环境部有决心做榜单，如果媒体敢于做榜单，对生态环境保护肯定有帮助。
  当然，外因也要通过内因起作用。如果干部选拔机制跟榜单没关系，那么榜单的影响力就会相对有限，如果没有触动地方政府负责人的利益，可能影响不会太大。
  新京报：对比发达国家的环境治理史，我们可以吸取哪些经验来推动地方政府做好环境保护工作？
  常纪文：关键是要顺应经济发展和社会发展的规律，这是发达国家在生态环境保护工作中做得比较好的一点。比如当年英国伦敦治霾，前提就是不损害英国的国际竞争力。
  徐晋涛：一是要发挥民众的作用，二是发挥非政府环保组织（NGO）的作用。在我国的生态环境保护工作中，这两支力量的作用都发挥得还不够。而在发达国家，民间力量对推动政府改变行为、改变政策都起着更为重要的作用。
  当然，我国也在努力改善，目前在环保领域，民众的力量在增强，非政府环保组织的作用在加大，一些环境领域的行政诉讼在增加。
  此外，要重视经济手段的作用，而不是过分倚重行政手段，这是要向发达国家学习的经验。比如前面提到的环境税就是一种有效的经济手段。