颜海娜：完善基层水环境治理体系需解决的几个问题

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颜海娜（华南师范大学政治与公共管理学院教授）

  新发展阶段对水治理提出新要求
  中国是一个治水大国，治水即治国的古训，昭示着我国正视治水这一关涉国计民生的治理活动。当前，乡镇街道承担了水环境治理执行的具体任务，但由于经济社会转型与生态发展需要交织交替，环境治理绩效的缓慢性和长期性兼具，基层治理现实的复杂性与政策统一性存在矛盾等原因，基层水环境治理面临重重阻碍。新发展阶段对水治理提出了新要求，必须将水治理提升至国家安全、健康中国以及可持续发展战略的高度。
  水治理与国家安全
  总体国家安全观是新发展阶段保障国家安全的基本方略。水资源作为重要的基础资源和生态环境要素，是资源安全、生态安全的重要基础。《中华人民共和国国家安全法》第三十条规定，“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”治水事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦、保障国家安全的大事。
  水治理与健康中国建设
  人民健康是开创新发展局面的现实根基，是促进人的全面发展的必然要求，是国家富强、民族振兴的重要标志。《“健康中国2030”规划纲要》提出，“加强城乡环境卫生综合整治”，具体包括“实施农村生活污水治理工程，大力推广清洁能源”，“实施农村饮水安全巩固提升工程，推动城镇供水设施向农村延伸”，“到2030年，努力把我国农村建设成人居环境干净整洁、适合居民生活养老的美丽家园，实现人与自然和谐发展”，“深入开展大气、水、土壤等污染防治”，“推进饮用水水源地安全达标建设，强化地下水管理和保护，推进地下水超采区治理与污染综合防治，通过治水切实解决影响广大人民群众健康的突出水环境问题”。治水关系到人民健康水平和人的综合发展，是健康中国建设的基础工程和重要支柱。
  水治理与可持续发展战略
  进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，要面向未来实现可持续发展。其标志就是在经济社会的发展过程中，达到资源可持续利用和生态环境的不断改善。治水是国家可持续发展战略的重要内容。“十四五”规划《纲要》指出，深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。落实到水治理层面，就是要将水治理推向长效机制建设，延伸到公众参与、技术嵌入等制度外领域，以系统观、大局观来看待治水活动。
  目前基层水环境治理体系存在的问题
  水环境治理是水治理的重要组成部分，基层是水环境治理体系的最后一道防线和冲锋在前的排头兵。切实完善基层水环境治理体系，是完成新发展阶段的水治理任务，夯实整体国家水安全、水生态和水文明底座的基础之策。截至2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制，目前河长制的组织体系、制度体系、责任体系已逐步形成，水环境治理的攻坚战也取得了阶段性的胜利。但从近期对基层的调研中发现，目前基层水环境治理在组织体系、机制体系、制度体系以及技术体系还存在一些问题，亟待重视并予以解决。
  组织体系：基层水政综合执法改革下的组织运行困境
  组织体系是基层水环境治理的运行框架。作为组织体系变革的新探索，基层水政综合执法改革深刻影响了基层与外界环境的权力交换关系和组织互动格局，有利于推动执法重心下沉，充分发挥镇街属地管理优势，增强基层执法能力。然而，基层“接不住、接不到、接不稳”等问题也接踵而来。
  一是组织资源束缚下基层“接不住”。水务行政执法职权事项下放至各街道，统一开展综合行政执法工作，但受到镇街机构数量、行政级别和收入待遇等因素的限制，没有遵循“人随事调”“费随事转”的原则，人员、编制、经费与执法权责往往没有同步下移，导致基层空有权威性资源但缺乏配置性资源，基层综合执法出现空挡、模糊以及疲软等现象，有的地方甚至因为缺少足够“持证（行政执法资格证）上岗”的执法人员而出现“不敢执法”的现象。此外，部分水行业主管部门会甩开执法重任，遇到问题以一句“我们已经没有执法权了”为由不履行监管责任，将问题和矛盾推给基层综合执法部门，在缺乏行业部门专业指导下，基层水政执法困难重重。
  二是组织层级局限下基层“接不到”。由于水政综合执法改革的试点都是在市县级以下进行，下改上不改，因而在改革试点过程中常会遇到上级无法精准找到下级，责任派发没人接手的情况。
  三是权责边界未清下基层“接不稳”。在水政综合执法下，一个执法机构集中了几个政府职能部门的执法权。由于各部门都有各自的执法条例，综合执法机构对于“众多”条例拥有了选择权。例如在某市N区河长办调研时发现，面对临河建筑拆迁问题，基层综合执法机构在执法过程中，水务和城管的条例“哪个好用用哪个”，只考虑执法效果不考虑程序正义，影响了行政执法严肃性，不利于法制统一，有违执法权力下放的初衷。
  机制体系：阶段性任务完成后的治水长效机制缺位
  在全面河长制推行初期，采用运动式治理机制开展整肃运动具有一定合理性。由于水环境治理历史遗留问题多、相关制度机制不健全、监督落实不到位等原因，河长制在基层的政策执行出现“最后一公里”难以打通的现象，一些地方的河长履职积极性不高、专业水平弱、效率低。为了打好河湖管理攻坚战，部分地区以强化监管为切入点，采用高度集权的运作方式，把资源大量投入环境治理中，以促进调整河长履职的行为、纠正河长的错误行为作为河湖监管的重点，切实解决河湖监管松、治理资源不足、责任履行不到位等问题。在这个阶段，运动式治理机制以其高位驱动的特点有利于压实基层河长的治水责任与意识。然而阶段性任务完成之后，面对疫情防控、经济发展等新一轮的政治任务，新的治水机制尚未补充，治水机制“空窗期”下出现新的问题。
  一是机构上河长办虚化。首先，河长办统筹协调机制不健全，权责不匹配。虽然中央和地方都明确了河长办的存在，但是对河长办的地位及职责界定尚未明确，河长办的成立既无法律法规的授权，也未定人员、定编制、定机构，临时性的色彩比较浓厚。在实践中河长办统筹协调作用发挥不够明显，容易出现代替职能部门推动工作落实的现象。镇（街）基层河长办问题更为突出，多数只是在城管科简单挂牌，相当于城管部门的内设科室，在人员、经费等方面缺乏基本保障，在日常运作层面存在“小马拉大车”问题。其次，河长办合法性权威不足，过于依赖一把手权威。一方面，河长办作为协调性综合机构，常常遭到部门“专业主义”的挑战。另一方面，在党政领导负责制下，河长办需要依靠一把手权威才能强有力推动河长制工作。在河长制建立初期，临时性机构设置和一把手权威领导在治水初期显示出灵活和有力的优势，但其“运动式治理”特性难以维持长久，不适应未来治水长效机制的发展趋势。
  二是人员上基层河长松懈。在疫情防控成为重要政治任务的当下，作为担任当地党政主管的基层河长，其工作重心逐渐转移到疫情防控中，对于河湖治理略有松懈。
  三是社会上民间治水浅层参与。局部地方存在“政府热、民众冷”的现象。尽管各级党委政府高度重视河长制工作，营造浓厚的爱水、护水、管水氛围。但部分当地人面对与自己有利害关系的河流，仍认为事不关己，参与热情不高。此外，在公众参与广泛的城市，尽管有较浓厚的社会治水氛围，但公众参与仍停留在以举报和巡河为主的浅层和末端参与。各方精英治水力量如专业治水公司技术人员、民间治水代表等散落各地，缺乏良好的统筹协调。
  制度体系：过度依赖体制内治水力量，新制度创设疲软
  河长制整合和吸纳的更多是体制资源，通过建立纵向的“省—市—区（县）—街（镇）—村”五级河长体系，依托“第一把手”权威资源将上级党政组织的触角向基层延伸。然而，体制内资源是有限的，随着2020年水污染防治攻坚战的收官，制度性动力稍显疲软之态，水污染防治动力来源不足。
  一方面，基层治水过度依赖体制内力量。我国流域公共管理模式最显著的特征就是政府作为治理主体，集流域水污染防治的规则制定者、政策执行者和监督检查者于一身。然而，水环境治理非一日之功，长效治水无法一直依靠“长官意志”。
  另一方面，体制外资源重视不足，缺乏民间专业治水力量。水环境治理是一项具有长期性和系统性的工程，这需要水利工程、水污染防治、宣传、教育、管理等多方面的人才共同参与，更需要将这些人才凝聚为一个整体，才能真正发挥其作用。民间河长作为河长制的有力补充，不但可以缓解信息过滤和政府失灵问题，还可以带动更多的社会资本和公众参与其中。当前多数地区仅将民间河长定位于宣讲、巡河、问题上报等一般性事务处理层面，尚未形成系统化的招募选聘、培训考核、能力提升与服务保障机制，也未能培育出以民间河长为纽带的专业化团队。这不仅使得民间河长缺乏参与决策的权能，也未能发挥其在社会组织、企业与公众之间的桥梁作用。
  技术体系：技术赋能基层政策执行的局限
  在现代基层公共治理任务日益繁重的当下，政府自身的资源和精力难免捉襟见肘。体制外的数据资源和数据技术赋能基层治理，已成为现实之需和未来之势。但是由于政府数字化转型的整体性与协同性的内在要求与传统科层体制及运行机制产生结构性张力，数据技术与基层治理现状和治理能力存在不相匹配等障碍。
  一是基层运用技术平台上报问题存在极大自由裁量空间。技术本身只是一种手段，其协同互动机制还需要人来动员和维系。一方面，镇街和村居河长往往抱团共谋，为了减少镇街河长的工作负担，村居河长有时会忽视实际治理问题。另一方面，村居河长往往由村长和村支书担任，与村民打交道颇多，与村里的利益剪不断理还乱。在熟人社会的情境下，部分基层河长对村里水污染问题坐视不管，水污染问题无法经过数据系统上报到处理单位，技术平台成为摆设。
  二是基层技术使用和问题识别能力有限。基层河长作为镇街和村居一把手，往往年纪较大，技术学习成本高。随着专业性较强的技术工作从市级向基层渗透，出现了负责人员素质与工作要求不匹配的问题。与此同时，河长办关于如何开展协作、如何正确定位与规范上传图片、相应问题应流转至何部门等跨部门协同的培训相对不足，导致基层上报出现较多“指鹿为马”的现象，加剧了情境的复杂性。这不仅增加了流转的成本，造成了一定的资源浪费，也消磨了相关部门处理问题的耐心与积极性，不利于效率的提升与问题的解决。
  如何进一步完善基层水环境治理体系
  从我国水环境整体治理体系来看，基层水环境治理担负着重大责任。同时，也存在一些痼疾，需要引起充分的重视。未来应从组织结构、行政机制、制度创设和技术赋能等方面，进一步完善基层水环境治理体系。
  应对基层水政综合执法改革困境
  一是提高基层资源整合量和利用率，破解基层组织资源束缚。一方面坚持资源整合和治理重心下沉同步。推进改革时必须坚持权责改革与编制划转同步、执法队伍设立与人员移交同步、事权下移和专项经费下放同步，防止部门放责不放权、给事不给人、交差不交钱，努力解决基层水政执法力量分散和基层“接不住”等问题。另一方面整合现有基层资源，提高资源转化效能。在人员管理方面，应加强水政综合执法人员的法律知识培训和实践训练，完善持证上岗制度，提高执法人员的法律素养和执法能力。此外，应抓紧建立扁平化执法体系，加速执法队伍由散到综、执法力量由分到合，形成执法资源整合合力。
  二是加强水政综合执法机关和主管部门之间的沟通，建立规范的公务合作制度。为了解决基层“接不到”问题，应建立起专业而规范的公务合作制度。主要包括：河长会议制度、信息共享制度、工作督查制度、行政联合执法制度等，加强协调配合，及时解决问题。在现行水政法律中，上述制度只有碎片化的规定。例如在甘肃石羊河流域，各级水政执法机构和分管流域管理局之间缺乏有效的沟通，相关协调机制和管控措施难以符合全域治理标准。因此，建立部门间运行规范、行之有效的公务合作制度，加强层级间的沟通合作，是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。
  三是摸清水政执法权力底数，建立水政执法权力基准库。由于我国水政法律体系相对复杂，法律法规层级跨度大，特别是在部门主导立法的情况下，不同部门法之间交叉、冲突多，这往往导致基层“接不稳”。应做好三方面工作：第一，摸清水政执法权力事项底数。通过厘清水政执法权力清单和责任清单，认真梳理沿河涉水违建、污水偷排乱排和假造排污许可证等执法权力事项。第二，建立水政执法权力基准库。这要求水政执法权力清单编制规范化和行政执法权力事项编码规则化，将基层涉水机构的执法权力名称、编码和法定依据与上级相统一，改变执法权力和执法依据标准不一的现状。第三，对执法权行使进行数据分析和监督检查。要对行政执法权力行使和执法事项解决问题次数、涉及队伍和协调部门进行留痕计算，并对数据间的内在联系等方面进行定性和定量分析，掌握水政执法事项的运行规律，为研究调整执法依据和执法权力事项整合归并提供数据支持。
  构建基层水环境治理的长效机制
  在2020年阶段性目标完成之后，如何寻找新的治水力量增长点，巩固水环境治理成效，避免复黑复臭，是值得深入思考的问题。
  一是健全基层河长办的运行保障机制，做实配强河长办。首先，将镇（街）河长办从城管部门分离出来独立办公，实现河长办实体化运作，充分发挥河长办在河涌水环境治理中的指导、协调、督促、考核等统筹作用。其次，应以立法的形式，加强各级河长办、流域管理机构的编制、经费、资产等所需资源与权责的统筹与整合，改变目前从各职能部门抽调人员的做法，保证河长办人员队伍稳定性。
  二是将治水与其他基层中心工作相结合。主要矛盾会随着时势而变化，但水环境脆弱，治水一旦放松就容易反弹，因此基层可以选择中间路线，将治水与当下的主要矛盾结合起来，推动治水、治产、治城的有机融合，实现事半功倍的效果。例如在广州市大源村，水环境治理与扫黑除恶专项行动同步开展，通过联动其他领域，共同发力、相互促进，达到良性互动的效果。
  三是激发与统筹民间治水力量。首先，治水先治人心，政府应形成舆论导向，在突发水污染事件中及时引导社会舆论，对河流整治效果和对人的发展影响进行科普性宣传，唤醒民间治水意识，营造水文化氛围，让更多的人认识到治水与每一个人都息息相关。其次，由政府治水职能部门牵头统筹，吸纳专业治水公司技术人员、民间治水代表等市场和社会力量一同开展线下宣传工作，负责政策宣讲、水污染防治法制教育以及培训工作。
  挖掘制度外资源，为民间河长立规赋能
  一是为民间河长立规，以制度化力量保障民间队伍发展。立规是赋予民间河长相应的权力和责任，确立民间河长合法性地位的前提。但是，目前各地对“民间河长”的职责权限定位不一，如深圳市将之定位为一种志愿服务项目，潮州市将之定义为一种公益岗位。民间河长地位不高、合法性不足导致“民间河长”话语权不足，其意见不能及时通达相关部门和决策层，使“民间河长”常处于“说了也白说”的状态，成为治水的“配角”。因此，要以制度化的力量保障民间河长队伍的发展，强化亮明身份、透明监督的职责，进而发挥示范作用带动居民治水护水的热情。
  二是为民间河长赋能，建立全流程管理机制提升民间河长履职能力。为进一步发挥民间河长的榜样示范作用，更好引导社会资本与公众有序参与水环境治理，应当建立民间河长全流程管理机制，疏通民间河长与官方河长的沟通渠道，规范民间河长招募选聘流程，健全民间河长履职培训与考核制度，落实民间河长团队建设经费，设立民间河长险，支持有条件的地区设立民间河长基金，充分保障民间河长的参与权、评议权与监督权，大力提升民间河长的履职能力。
  推动技术与组织结构、制度体系汇交，实现技术赋能基层治理
  技术只能在基层组织和制度体系存在并积极作用的基础上，才能发挥具有价值意义的赋能作用，离开了结构和制度为数据奠定的行动架构，技术不仅难以积极作为，还会导致治理混乱与治理功能的失灵。因此，一方面，应推动技术与组织机构汇交，在层级监督权力基础上嵌入数据技术，压缩基层的随意裁量空间。另一方面，应推动技术与制度体系汇交。技术需要其他具有价值判断能力和能动性的手段来提供动力和价值支撑，来激发基层工作者的内在动力，这种价值能动的手段指向了制度。例如，通过培训制度确保河长进行系统性的治水技术学习，提升河长对数据技术使用的熟练性和意识性，保障人“驾驭”技术。
  结语
  水环境治理是国家自然生态环境治理的重要内容，关涉人民美好生活需要和国家总体生态安全。通过完善基层水环境治理组织体系、机制体系、制度体系和技术体系，可以构筑起严密的污染防控网络，助推实现亲水宜居的治理目标。然而，水环境治理只是水治理中的一环，水治理的各要素、各层面、各领域存在着相互关系和内在联系，构成一个有机整体。未来，要从系统工程和全局角度对水治理进行综合改革，将水环境治理与水资源保护、河湖水域岸线管理、水污染防治和水生态修复相结合，从而打破长期顽疾束缚，获得持久长效的生态效益。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第1期）