[产业策略] 林万龙：有效推进乡村全面振兴的几个问题

林万龙（中国农业大学党委常委、副校长）

2024年中央“一号文件”提出，要学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。党中央关于2024年“三农”工作的部署要求已经明确，只有铆足干劲、真抓实干，才能确保推进乡村全面振兴见行动、见实效。有效推进乡村全面振兴，既要有创新的精神，把工作“抓好办成”;还需要有务实的态度，让群众“可感可及”。

有效推进乡村全面振兴和有力推进乡村全面振兴，是两个彼此关联但又有区别的问题。实现乡村的全面振兴，是一项充满挑战性的工作，需要攻坚克难，没有有力的组织、举措、投入，不可能达到目标。但是，有力推进并不必然带来有效推进的效果。如果工作的出发点不端正、政策的理念不对路、推进的方法不科学，那么乡村全面振兴就不可能有效推进，甚至可能导致推进越有力，效果却越差。从现实来看，现在部分地区的乡村振兴实践中也确实存在“花架子”“一刀切”“干部干、群众看”,以及群众“无感”等方面的问题。有效推进乡村全面振兴，就必须强化推进乡村全面振兴的成效，以推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

乡村振兴工作是否有效推进，应从以下维度来考量。

一是底线任务的确保性。确保粮食安全和不发生规模性返贫，是乡村振兴工作的两个底线性任务。是一切乡村振兴工作的“一票否决”性指标。有效推进乡村全面振兴，首先必须确保这两个底线任务的完成。粮食安全始终是“国之大者”,必须常抓不懈。不发生规模性返贫，不仅仅是五年过渡期的任务，还是实现共同富裕的底线性目标，也是乡村全面振兴进程中的长期性任务。

二是发展战略的契合性。党中央明确，在决胜全面建成小康社会后，实施乡村振兴战略的目标任务是，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这一时间表是与中国共产党第十九次全国代表大会(简称“党的十九大”)提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排相一致的。是否有效推进了乡村全面振兴的重要标志，要看乡村振兴的工作是否有效实现“促进农民农村共同富裕”这一战略目标。

三是实施机制的可持续性。有效推进乡村全面振兴应该充分调动市场和社会主体的参与，实现政府、市场、社会的有效联动。必须财力上匹配、经济上可持续、社会主体参与有效，能充分提升农民农村的持续发展能力和内生发展动力。凡是那种“堆盆景”、抓短期效果的举措，无论如何“有力”,都不能认为“有效”。

四是群众的可感可及性。2024年中央“一号文件”提出，要坚持以人民为中心的发展思想，抓好办成一批群众可感可及的实事。这是度量乡村全面振兴是否有效的最终标准。学习运用“千万工程”经验，有效推进乡村全面振兴，就是要学习如何对标本地区农民群众对美好生活的向往和实际需求，将“以人民为中心”贯彻到本地实践中去，增强群众的可感可及性。

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。1993年中央农村工作会议首次把 “农业、农村和农民问题”作为一个特定提法正式提出;2003年，中央正式文件首次提出“三农”和“三农”问题。习近平总书记指出，要“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴”。新中国成立以来，长期实行城乡分割二元体制和“重城轻乡”的发展战略，使得农业问题、农民问题和农村问题三者紧密相连。正因为如此，无论是学术界、政策界还是基层实践工作者，都有不少人形成了一个惯性思维，即认为农业是农民的主业，农民是农村的居住者，农村产业主要是农业。但是，进入新的历史时期，“三农”问题的现实和相应的内涵已发生了显著变化。有效推进乡村全面振兴，必须以创新思维重新审视新时代“三农”问题的新内涵，才有可能更为有效地拓展乡村振兴的政策视野。

一是以“大农业观”发展新农业，有效拓展乡村产业振兴视野。传统意义上，农业的业态主要是农林牧渔业。这一内涵主要将农业定位于初级农产品的生产功能。进入新时代以来，中国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了更好满足人民美好生活需要，习近平总书记提出要树立“大农业观”,指出要“以发展现代化大农业为主攻方向”。2023年中央经济工作会议和2024年中央“一号文件”都对“大农业观”再次予以了强调。

从“大农业观”视角把握新农业，可以从两个维度理解。一是产业链维度。随着一二三产业间日益融合，农业新业态已经不限于传统的农业生产业，更不限于传统的种养业。为全面准确反映农林牧渔业生产、加工、制造、流通、服务等全产业链价值，2020年国家统计局发布第32号国家统计局令，提出了“农业及相关产业”统计分类。根据这一分类，“农业及相关产业” 包含农林牧渔业，以及产品为农林牧渔业所用、直接使用农林牧渔业产品和依托农林牧渔业资源所衍生出来的二三产业，包括农林牧渔业生产、加工、制造、流通、服务等环节形成的全部经济活动。据国家统计局核算结果，2022年全国农业及相关产业增加值为195692亿元，占国内生产总值的比重为16.24%。其中，归入传统的第一产业口径的份额只有45.1%,第二产业、第三产业增加值占比分别为29.2%和25.7%。二是多功能性维度。习近平总书记指出，要“开发农业多种功能”,农业的多种功能既包括传统的农业食品保障功能，还包括生态涵养功能、休闲体验功能和文化传承功能等。因此，从“大农业观”视角看，新农业不仅是确保国家粮食安全之业，更是三产融合之业、绿色发展之业，必须重视拓展农业产业链、提升农业价值链，将涉农新业态由传统的农业种养业向农产品加工业、农业服务业、营养与健康、生态文明、农业文化等诸多新的领域延伸。只有这样，农业的潜在价值才能被真正地、全面地认识，乡村产业的发展道路才能更多元，才能真正有效推进乡村产业全面振兴。

二是以“新农人观”塑造新农民，有效拓展乡村振兴人才渠道视野。长期以来，“农民”指的是具有农业户籍的人，是一种身份认定。这是典型的城乡二元发展战略视角下的界定。随着城乡二元格局的破除，人口统计口径相应在发生变化，“农民”也指常住人口口径下的乡村人口，即实际经常居住在乡村地区半年以上的人口。从职业角度来说，“农民”应该指第一产业从业人员。这三个不同的“农民”概念所涵盖的人口规模差异巨大。2022年，我国农业户籍人口超过7亿人，乡村人口不到5亿人，而第一产业从业人员则不足2亿人。如果以“大农业观”来看待“农民”这一职业，那么从事农业新业态的人都是“农民”。

农业新业态的从事者，既是健康食品和原材料生产者，也是现代产业经营者、美丽乡村守护者。从事农业新业态的人，既可能是乡村传统的农业从业人员，也可能是外出务工返乡创业人员，还可能是有志于这一行业的城镇人口。他们不仅必须具有较高的文化素质、较强的经营能力，还必须有很强的创新意识和较宽的眼界视野。从这一视角出发，伴随大量农业户籍人口进城而带来的老生常谈的“谁来种地”担忧，可能就会有新的答案。有效推进乡村人才振兴，不是只考虑如何把传统的“农民”留在农村，更重要的是要提升农业从业人员素质以适应产业新业态，还需要有效吸引和激励各类有志于从事乡村新业态的“新农人”,以“新农人”观塑造新农民。

三是以“城乡融合观”打造新乡村，有效拓展乡村发展规划视野。跳出了对农业内涵和农民身份的传统理解，就意味着跳出了对农村区域的传统理解来把握乡村建设和发展。乡村建设和发展的着力点应该放到乡村融合发展框架之下来考量。农业农村现代化、工业化和新型城镇化之间密切关联、相互促进。农业新业态的发展离不开城市和乡村产业布局的合理调配，农业新业态的产业链不宜、也不可能全部落在乡村地区，而必须充分发挥城乡两个区域各自的产业优势，实现城乡产业融合联动。乡村建设规划应该置于统筹城乡发展的视角下来制定。因此，国家提出要加快促进县域内城乡融合发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县域综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。只有这样，乡村才可能成为产业兴旺之地、城乡居民宜居之地、消费之地。只有跳出对农村区域的传统理解来把握新的乡村建设，从“和而不同”的城乡一体化角度来设计和规划乡村发展，乡村振兴才能真正实现。

产业振兴是乡村振兴的重中之重，也是难中之难。各级政府对乡村产业发展都高度重视。以脱贫地区为例，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金支持优势特色产业发展的资金占比由2021年的50%以上提高到2023年的60%。通过支持乡村产业全产业链发展，强化脱贫地区仓储保鲜、冷链物流设施建设，推动脱贫地区农产品流通企业、批发市场与区域特色产业精准对接，倾斜支持脱贫县建设现代农业产业园、科技园、产业融合发展示范园等方式，显著推进了脱贫地区的特色产业发展。但从调研情况看，脱贫地区的特色产业发展也还存在明显的问题，一是产业发展基础仍然较差。2023年，作者组织的调研组通过对部分中西部地区脱贫县的产业发展状况调研后发现，由于抗自然、市场风险能力偏弱，相当比例的特色产业项目出现单产、产值下滑。其中，种植业项目单产和产值下滑幅度均超过25%,养殖业项目产值下滑幅度也超过了25%。有的地区特色产业配套设施不足，有的存在人才短板、技术短板或营销短板。部分用财政资金支持的产业项目资产存在闲置现象，未发挥效益。二是产业联农带农方式还比较单一。现在很多地方产业联农带农方式中，资产收益分红是一种重要方式，有的地方甚至是最主要的方式，农户通过此种方式受益的比例达50%以上。资产收益分红方式下，帮扶对象并没有真正参与产业发展过程，这不利于激发脱贫群众的内生发展能力。

市场在资源配置中有决定性作用。产业发展的基础性力量是市场力量，有效推进乡村产业发展必须顺应市场逻辑。

一是顺应市场需求变化，从农业和乡村多功能性角度拓展乡村产业发展支持政策范畴。针对城乡居民对美好生活需求的变化，将农业产业发展支持范围由传统的农业种养业延伸到乡村康养、营养健康、生态文明、农业文化、休闲农业、农产品电商等领域，开发农业农村多种功能。将乡村产业发展支持范围由主要集中在农业生产领域向农产品加工与制造、农业生产资料制造、农业及相关产品流通服务等领域延伸，全面利用好、发展好乡村产业全产业链价值，促进乡村多业态发展。

二是顺应产业梯度转移规律发展乡村产业。随着东部沿海地区产业发展成本的抬升和中西部地区产业基础设施条件的改善，产业梯度转移趋势日益明显。中西部地区乡村产业的发展应顺意这一趋势，有效承接产业转移。在脱贫攻坚期和过去三年的过渡期，中西部脱贫地区大力建设扶贫车间和帮扶车间，但效果各异。效果好的大多顺应市场规律，把企业的市场行为与政府的帮扶目标实行了有效衔接；闲置浪费，大多是由于只考虑了政府政策目标，忽视的市场规律和企业的内在需求，造成了“强扭的瓜不甜”。

三是将政府培育特色产业发展思路定位于营造产业发展基础。应将政府资源重点聚焦于区域特色产业规划、产业园区建设、区域公用品牌建设、信息平台建设、生产性公共基础设施建设、产业共性技术研发、产品标准化体系建设等领域，真正发挥政府在解决市场失灵领域的优势。

乡村建设涉及农村基础设施和公共服务建设的各个方面，是群众“可感可及”的重要领域。如何办成、办好一批群众“可感可及”的实事，让广大农民群众在乡村振兴中有实实在在的获得感，是乡村建设的出发点和是否有效的根本标志。在这方面，“千村示范、万村整治”工程(简称“千万工程”)为全国各地提供了一个非常好的借鉴。

“千万工程”是习近平总书记在浙江工作时亲自调研、亲自部署、亲自推动的一项重要工作。一方面，自改革开放始，在经历了20多年的高速发展后，到21世纪初，浙江经济社会发展和农民收入均已位列全国前列，人民生活已达到小康水平；另一方面，农村环境脏乱差非常突出，农村道路、水电等基础设施落后，公共事业发展滞后，与农民对美好生活的要求形成了强烈的反差。

在此背景下，“千万工程”从农村环境整治入手，由点及面，解决当时农民群众最为关切的问题，在此基础上，迭代升级，由提升农村人居环境、建设宜居乡村升级为大力发展美丽经济、建设共富乡村，再到建设人文乡村、善治乡村(顾益康，2021)。浙江“千万工程”20年持续努力造就了万千美丽乡村，造福了万千农民群众，创造了推进乡村全面振兴的成功经验和实践范例。

“千万工程”的经验如何学习借鉴?各地乡村自然条件不一、发展基础各异，如果不顾实际预设政策目标，简单照搬照套浙江的做法，一方面财力、资源不允许，另一方面效果也欠佳，不符合“有力有效”的要求。浙江“千万工程”的精神实质和最大启示之一，是如何“以人民为中心”有效开展乡村建设。

本文从经济增长、社会发展和共同富裕三个维度，对全国27个省份1873个县级行政单元2015—2020年的县域综合发展水平进行过测算。测算显示(林万龙等，2023),我国县域综合发展水平呈现东部地区遥遥领先，东北和中部地区次之，西部地区落后的发展格局。特别是，原国家级贫困县及国家乡村振兴重点帮扶县的包容性增长水平与全国均值水平存在明显的差距。东部地区和中西部地区面临的发展问题也不一致。县域发展水平还呈现“东部地区高水平差异、中西部地区低水平均衡”状态。因此，在全面推进乡村振兴过程中，东部地区和中西部地区面临的发展问题并不一致，不同地区在全面推进乡村振兴中侧重点应有所区别，东部地区需针对性补齐发展中存在的不足，中西部则需整体提升县域基本的发展条件。如果对中西部不同的县再进行细分研究，可以发现不同县的突出短板也存在差异性。只有从本地实际出发，才有可能有效实施乡村建设。

有效实施乡村建设尤其需要以群众“可感可及”为原则确定建设重点。2022年，课题组对中西部14个省份20个脱贫县、3185户农户开展过一项实地调研。调研结果显示，农户最希望得到改善的问题中，子女教育质量问题占比为30.1%,养老问题占比为23.3%,看病就医占比为22.4%,最后村内道路等基础设施建设。由此来看，农户对解决与自己福利紧密相关的公共服务提升的需求最为迫切。以养老服务为例，课题组调研显示，2023年，东部地区乡镇(街道)养老服务机构覆盖率达到了60.0%,已达到《“十四五”推进农业农村现代化规划》中2025年规划目标值，但西部地区仅为45.0%,尚未达到规划中2020年基期值(54.0%)且利用率较低。因此，进一步提升医疗、教育、养老等基本公共服务水平，可能是中西部地区各级政府在推进乡村建设中的重点任务。

以群众“可感可及”为原则有效推进乡村建设的一条重要举措，是突出群众在乡村建设中的主体地位。

一是乡村建设规划的群众主体。乡村建什么、优先序是什么、怎么建，不仅需要充分听取当地群体的意见，还应该充分把群众作为规划制定的最重要的主体，把群众的需求有效“吸收进来，体现出来”。

二是乡村建设项目实施的群众主体。在具体的乡村建设项目的实施中，能够由群众组织完成的，尽量交由群众完成；能吸收群众参与的，通过以工代赈等方式，尽量鼓励群众参与。

三是乡村建设项目管护的群众主体。可通过鼓励群众自主成立合作型管护组织方式，由群众负责小型乡村建设项目的管护。也可升级推广脱贫攻坚期和过渡期乡村公益岗功能，把乡村公益岗由主要为半劳力弱劳力提供收入保障的功能升级为保障收入和助力乡村建设有机结合的新功能。

有效推进乡村全面振兴的最终目标，是要促进农民农村的共同富裕。共同富裕既是人民群众长久以来的共同期盼，也是历代共产党人孜孜以求并不懈奋斗的目标。习近平总书记指出，“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村。必须以乡村振兴补足共同富裕的最大短板，筑牢百年未有之大变局下全体人民共同富裕的坚实基础。而实现农民农村的共同富裕，除了要兜牢不发生规模性返贫底线、促进总体富裕外，核心的任务是要缩小城乡之间、乡村不同群体之间的福利差距。这需要有更为包容性增长的发展模式。包容性增长理念最先由亚洲开发银行在2006年率先使用，尝试解答“如何使经济增长过程更公平，如何使经济增长的成果惠及所有人”的问题(Bolt, 2015;Cook, 2006),引起了亚洲各国的广泛关注。

从中国过去20余年的情况看，为实现农民农村共同富裕所需要的包容性增长方面还有值得改进的方面。

一是经济增长对低收入群体的惠及性不够。2000—2022年，农村居民收入结构中，反映初次分配的经营性收入和工资性收入的比重总和从94.5%下降到了76.6%,转移性收入比重从3.5%上升到了20.9%。农村居民的人均可支配收入年均增长率为10.5%,工资性收入年均增长率为12.0%,经营性收入年增长率为7.5%,转移性收入年增长率却高达19.8%。从农村居民内部来看，包容性增长效果也欠佳，2010—2022年，20%最低收入群体可支配收入的年均增长率为8.7%,而全国农户平均可支配收入年均增长率为10.5%。

为此，需要强化乡村产业发展的包容性。乡村地区，特别是欠发达乡村地区在产业选择中，应注重支持劳动密集型产业发展，充分激发市场“涓滴效应”,助推企业以更市场化机制联农带农。同时，在产业发展中应特别注意加强对低收入农户的瞄准性和特惠性。应强化普惠性小农户支持政策，使产业发展自动惠及更多有产业发展条件的低收入农户。应充分考虑低收入农户人力资本匮乏，发展能力不足的问题，通过加大对低收入群体的技术培训、构建农业风险防范和补偿机制、完善市场服务体系等方式促进贫困农户与新型经营主体利益连接，让低收入群体参与到经济建设中，充分联接带动低收入农户发展增收。

二是公共服务的益贫性不足。目前我国仍有大量的公共服务政策的益贫性不足。具体表现就是低收入农户享受服务的相对负担更重。有研究显示，以提高教育资源使用效率为基本出发点的农村地区中小学撤并政策，对贫困家庭产生了更为不利的影响。在调研样本中，因学校撤并导致的家庭负担占家庭纯收入的比重，最低收入组高达6.2%,而最高收入组仅为1.5%;收入水平最高的农户组，为追求更高质量教育而发生教育迁移的概率高达63.8%,收入水平最低的农户组的这一概率仅为9.9%(林万龙，2016)。再以城乡居民医保为例，2003年，中国新型农村合作医疗的个人缴费标准为10元/人，这一标准占同年农村居民人均可支配收入的0.37%,占同年20%农村高收入组人均可支配收入的0.16%,占同年20%农村低收入组人均可支配收入的1.15%;2022年，中国城乡居民医保个人缴费标准为350元/人·年，这一标准占同年农村居民人均可支配收入的比重上升到了1.74%,占同年20%农村高收入组收入的比重上升到了0.76%,占同年20%农村低收入组收入的比重则上升到了6.97%**。农户，特别是低收入农户的缴费负担明显上升。对于低收入农户来说，仅城乡居民医保个人缴费一项，其占人均可支配收入的比例就比这部分人口农村税费改革前按常年产量为基数计算的农业税负担比例还重。

由此可见，需要特别关注各项公共服务政策的益贫性，这是推进农民农村共同富裕的应有之义，也是有效推进乡村全面振兴的应有之义。市场的核心功能是提升效率，政府公共政策的核心功能则是促进公平。有效推进乡村全面振兴，不是唯效率论，不能单纯以追求农业农村经济增长效率为目标，必须创新乡村产业组织模式，强化利益联结机制；在改进提升城乡基本公共服务均衡化水平的同时，必须降低低收入群体享受基本公共服务的成本负担，提高低收入群体对基本公共服务的可得性。唯有如此，才能有效促进农民农村的共同富裕。

有效推进乡村全面振兴不断取得新的成效，必须强化乡村振兴推进工作的制度保障和改革创新。重点是抓好以下方面的工作。

一是强化“五级书记抓乡村振兴”的工作机制。实践证明，中央统筹、省负总责、县乡村抓落实的工作机制，五级书记齐抓的工作格局，以及强化部门责任落实、工作落实的各项具体举措，既是脱贫攻坚期行之有效的制度成果，在巩固拓展脱贫攻坚成果方面也发挥了巨大作用。全面推进乡村振兴的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须采取更有力的举措，汇聚更强大的力量，应健全“五级书记抓乡村振兴”的工作机制，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。

二是以改革创新激发广大乡村地区和群众的内生发展动力。发展类政策要更加充分体现市场化政策导向。改变政府大包大揽搞乡村振兴的格局，通过土地、财税、金融等领域的创新改革，充分调动市场和社会主体参与乡村振兴行动。经济领域政策须符合市场规律与经济发展趋势、符合生态文明建设需要，社会文化领域政策须构建多主体协同参与格局。保障类政策要有进有退。与更高质量乡村建设相衔接，逐步实现义务教育、基本医疗、兜底保障等基本公共服务保障水平和供给质量的提升。保障政策对象要动态调整，收入水平提高、抗风险能力增强的保障对象，要及时从保障性倾斜性帮扶政策中退出。除此之外，还应大力提升乡村地区人力素质，激发群众内生发展能力。

三是有效开展乡村振兴战略实绩考核。可以借鉴巩固脱贫成果相关考核经验，进一步优化评估指标、简化评估流程、完善评估方式，突出实绩实效，以31个省份为对象，坚持全面考核与突出重点相结合、统一规范与分类考核相结合、实绩考核与督导检查相结合，开展综合性的乡村振兴战略实绩考核，强化各级政府、各部门合力乡村全面振兴的激励约束机制。(来源：《农业经济问题》2024年第7期)