宋志红 ：中国特色土地管理制度的重大突破

gecccn

宋志红
  2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案。集体经营性建设用地入市作为此次修法中最大的亮点和创新。
　　什么是集体经营性建设用地入市
　　在原有土地管理法的框架下，集体建设用地与国有建设用地的法律地位是不平等的，集体土地在很多情形下不能直接作为建设用途，必须征收为国有土地之后由地方政府来统一供应，这便是地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。集体经营性建设用地入市，就是赋予集体建设用地与国有建设用地在同一市场上的同等权能，使得作为土地所有者的农民集体可以像城镇国有土地所有者一样直接向市场中的用地者以出让、出租或作价出资入股等方式让渡一定年限的集体经营性建设用地使用权并获取对价收益，而不再需要先行征收为国有土地；同时，依法入市的集体经营性建设用地使用权享有与国有建设用地使用权同等的权能。
　　集体经营性建设用地入市虽然是首次被正式法律制度所确认，但却具有长期而丰富的实践基础，是基层改革探索与中央顶层设计互动的成果。早在1992年，广东南海就在土地股份合作制的框架下开启了集体经济组织在不改变土地所有权的前提下直接向外来企业出租集体土地或厂房的探索；自1999年起，原国土资源部开始在安徽芜湖、江苏苏州、河南安阳、广东顺德、浙江湖州以及上海等地广泛开展集体建设用地使用权流转试点。2007年，成渝地区在全国统筹城乡综合配套改革试验区框架下也开展了集体建设用地流转探索。2008年十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。但后续的落实举措一直没有启动。十八大以后，改革明显加速：2013年十八届三中全会对集体经营性建设用地入市改革作出了总体部署，2014年12月中办、国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，详细勾画了开展集体经营性建设用地入市改革试点的蓝图，2015年2月全国人大常委会又授权国务院在全国33个试点县市调整实施有关法律开展包括集体经营性建设用地入市在内的“三块地”改革的试点。4年多的试点探索表明，集体经营性建设用地入市改革在提高土地资源配置效率、壮大集体经济和保护农民土地财产权益、促进社会和谐、促进城乡融合发展和乡村振兴等方面成效显著。此次写入《土地管理法》的集体经营性建设用地入市制度，既是将中央改革决策转化为立法的重要举措，也是对改革试点探索形成的“可复制、能推广、利修法”的成熟经验的总结提炼。
　　为什么要实行集体经营性建设用地入市
　　集体经营性建设用地入市，丰富了土地公有制的实现形式，是中国特色社会主义土地管理制度的重要创新。1982年国家将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入《宪法》，国有建设用地有偿使用制度在全国铺开，从而开启了通过“两权分离”途径实现土地公有制与土地市场化有偿使用制度相结合的伟大尝试。27年后《土地管理法》进一步允许集体经营性建设用地入市，则是在深化市场经济体制改革的背景下，进一步在更广阔的范围内深入探索“坚持土地公有制”与“坚持市场化配置土地资源”相结合，是社会主义土地公有制下土地利用“两权分离”实践的深化。不仅如此，集体经营性建设用地入市会极大壮大集体经济、强化集体所有权的行使，这也使其成为落实集体所有权、巩固集体所有制、丰富公有制实现形式的创新举措。
　　集体经营性建设用地入市，是健全城乡融合发展体制机制、推进新型城镇化的关键举措。改革开放以来四十多年的征地过程，事实上是一个不断从农村向城镇输血的过程，农村向城镇的低价供地带来了城镇尤其是城镇基础设施的高速发展，但却并没有同步促进农村的发展。与此同时，基于征地的垄断供地模式激励政府在快速城镇化的过程中“重地不重人”，政府通过低价征收农民土地和高价垄断出让而获取土地价差，同时通过投资于城市基础设施建设经营城市而进一步提升地价，但却没有动力去解决失地农民和进城农民工的住房安居等问题，这种城镇化模式虽然带来了城市的快速发展和城市自身的现代化，但也加剧了城乡发展差距。因此，通过征地模式为快速城镇化和工业化以及城市发展提供廉价土地和资金的发展模式亟待扭转。通过集体经营性建设用地流转打破建设用地征地供给模式，让原本属于农村的资源和财富更多地留在农村，让农村和农民更多更好分享发展过程中的土地增值收益，是破除城乡融合发展体制机制障碍、推进新型城镇化、实施乡村振兴战略的基本要求。
　　集体经营性建设用地入市，是优化土地资源配置、保护耕地的必然要求。集约节约用地是我国的一项基本国策，但由征地供给模式引发的粗放用地和结构失调则与这一政策目标背道而驰。由于土地征收的范围几乎不受限制，且长期以来实行较低的补偿标准，城市建成区低成本粗放扩张，优质耕地被大量征占，取而代之的是大规模的开发区。集体经营性建设用地入市通过为农村建设用地配置引入市场机制的方式，有利于促进建设用地的节约集约利用，提高土地资源配置效率，减轻耕地保护压力。
　　集体经营性建设用地入市，是减少征地矛盾、促进国家治理现代化、保障农民土地权益的治本之策。一方面，因为征地几乎是城镇化建设的唯一供地方式，征地范围极大扩张，因征地引发的大量甚至是激烈的社会矛盾已经成为影响社会和谐的重要因素，寄生于现有征地制度的土地经营、土地财政进一步诱发了一系列社会问题。另一方面，虽然《宪法》要求将征地范围限定在公共利益目的范围内，《物权法》确立的一体保护原则也要求国家法律对国家土地所有权与集体土地所有权平等对待平等保护，这意味着国家法律必须承认二者平等的法律地位，对二者适用具有平等性的规则并提供平等的保护。但原《土地管理法》对集体经营性建设用地入市的禁令使得《宪法》和《物权法》的上述精神被架空。集体经营性建设用地入市正是对上述政府错位角色和不平等规则设计的“矫正”，通过缩小征地范围减少征地矛盾，通过将农村建设用地的“自主权”还给农民切实保障农民土地权益，并通过政府退出非公益性土地经营转变政府职能、促进国家治理现代化。
　　如何开展集体经营性建设用地入市
　　集体经营性建设用地入市经常被媒体通俗地描述为“农民也可以卖地了”，当然，同国有土地一样，这里“卖”的是土地使用权而不是土地所有权。但“卖地”必须合法有序，只有把握好四大关键环节才能最大限度释放改革红利。
　　谁来入市？首先，入市的法定主体是集体经营性建设用地的所有权人。按照法律规定，集体建设用地的所有权可能存在三种情形，乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有。总之，土地所有权主体是“农民集体”。农民集体是很多农民组成的一个集合体，这个集合体怎么有效行使权利呢？《土地管理法》明确规定，集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，从而在落实集体土地所有权的同时切实保障农民成员的知情权、参与权、表决权。其次，对于已经入市的集体经营性建设用地，其使用权人可以再行以转让、出租、抵押等方式流转。
　　哪些地可以入市？《土地管理法》明确了两个条件：一是符合规划和用途管制，只有土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的土地才可以入市，在具体宗地入市时还需要明确具体的土地用途和规划条件。需要注意的时间、入市范围并不受“存量”限制；二是依法登记，这里的登记首先是指集体土地所有权的登记，通过登记明确土地的归属和入市主体，在集体建设用地使用权再次流转的情形，则应当依法进行集体经营性建设用地使用权登记。特别值得一提的是，为了避免集体经营性建设用地入市空间被挤压，《土地管理法》专门规定土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。
　　怎么入市？即入市规则体系，涉及交易平台、地价体系、交易规则、产权登记、服务监管等五个方面。无论是基于建立城乡统一的建设用地市场，还是基于同地同权同价的要求，这些规则要求与国有建设用地入市规则体系相衔接、相统一。《土地管理法》提出了“参照同类用途的国有建设用地执行“的原则，同时授权国务院制定具体办法。
　　收益怎么分？钱分得好不好，关系到农民到底有没有获得感，关系到“农民利益不受损”这条底线到底有没有被保障到位。它涉及三个层面的问题：一是国家和集体之间怎么分？涉及到国家对集体经营性建设用地入市的税费安排，之前试点期间临时采取了收取土地增值收益调节金的方式，当前正在起草的《土地增值税法》已将此部分内容纳入其调整范围，故此土地管理法没有做出规定；二是农民集体和农民个体之间怎么分？涉及集体资产管理问题，有待各地出台指导性规则；三是不同农民集体之间的利益差距如何平衡？涉及不同地理位置、不同土地资源禀赋、不同规划定位的农民集体之间的利益调节，有待通过建立入市税费收入的转移支付制度解决。（来源：学习时报）