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宋志红（中央财经大学法学院教授） （一）实践中的混用
中央和主管部门的有关文件在表述集体土地归属时，存在对农民集体所有和农村集体经济组织所有混用的情形。例如：2010年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中表述为“把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”，2011年５月６日《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）中表述为“把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”，可见这两个文件均将集体经济组织作为集体土地所有权的主体。但2011年11月2日《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）则表述为“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体”，并要求“在土地登记簿的‘权利人’和‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘××组（村、乡）农民集体’填写”，即该文件是将农民集体作为土地所有权的主体。2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《产改意见》）则规定：“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”，即该文件又将土地所有权主体表述为“农村集体经济组织成员集体”，将“农村集体经济组织”则表述为代表主体。
在农村集体产权制度改革的地方实践中，对农民集体与农村集体经济组织关系的表述也较为混乱，例如：《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）明确规定农村集体经济组织享有“集体土地和其他集体资产的所有权”，《济南市农村集体经济组织管理规定（试行）》（2020年施行）规定农村集体经济组织代表成员集体享有集体土地和其他集体资产的所有权，《浙江省农村集体资产管理条例》（2020年修正）则规定农村集体经济组织代表全体成员对全部集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利。一方面，从这些地方规定的文字表述看，既有直接将农村集体经济组织规定为土地所有权主体者，也有采用了“代表”二字者；另一方面，从这些规定的实质效果看，即便有些规定采用了“代表”的表述，但均将完整的土地所有权权能赋予了农村集体经济组织。
（二）理论上的争议
与实践混乱相伴而行的是理论观点的争议。梳理理论界对集体土地所有权的主体以及与此相关的农民集体与农村集体经济组织之间关系的阐述，虽观点纷呈、论证路径多样，但大体可以区分为两大阵营：
1.独立代表主体说
此类观点认为：农民集体和农村集体经济组织是两个不同的独立的主体，前者为集体土地唯一的所有权主体；后者仅为代表行使主体，而非集体土地所有权的归属主体。其论证理由主要有两点：一是2007年《物权法》第60条的代表行使规定；二是可以避免集体土地所有权成为法人财产，从而预防集体土地被转让或者被用于偿债的风险。
在独立代表主体说下，对于具体如何理解农村集体经济组织对农民集体土地所有权的代表行使关系，也即该“代表”的法律属性，又存在四种解释路径：一是“构成要素说”，以韩松教授为代表，认为成员集体是所有权主体，农村集体经济组织是代表行使主体，农村集体经济组织和村民委员会作为两类集体组织，均属于构成集体的要素。集体组织是集体所有权主体的对外代表，在与国家、其他集体和私人的关系上，代表本集体的成员集体活动；对内而言，在集体内部，集体组织是集体的管理者、经营者。二是“投资关系说”，例如于飞、高海、李凤章等教授认为，农村集体经济组织是农民集体用集体资产投资设立的，但农民集体并不向农村集体经济组织投入土地所有权，只是投入土地用益物权或者非限定土地使用权，农村集体经济组织基于农民集体向其投入的土地用益物权或使用权而对集体土地进行经营管理。三是“代理关系说”，例如姜红利博士等认为，农村集体经济组织对农民集体财产承担委托代理意义上的运营管护职责。四是“信托关系说”，例如吴昭军博士认为，农民集体与农村集体经济组织之间形成法定信托关系，集体土地所有权并不转移至农村集体经济组织，但得以成为农村集体经济组织的信托财产，农村集体经济组织基于该信托关系而对集体土地进行经营管理。
2.所有权主体说
此类观点均认为：农村集体经济组织亦是或者应当是集体土地所有权的归属主体。其论证理由可以归纳为三个视角：一是法律解释视角，例如全国人大法工委原主任李适时认为，农民集体作为所有权人，其在民事法律上的表现形式就是农村集体经济组织；陈甦教授认为，2007年《物权法》第60 条本身就规定了农村集体经济组织对于集体财产的所有人地位；张兰兰博士认为，2007年《物权法》第60条应解释为农村集体经济组织与农民集体均是集体土地所有权的主体，但是“农民集体”作为计划经济时代的产物不应该也无法作为市场经济体制下集体土地所有权主体的私法表达，因此由农村集体经济组织“代表”行使所有权。此“代表”非指代表其他权利主体，而是权利主体自身的私法表达代表其政治意义的表达。二是历史延续视角，例如李永军教授认为，从“互助组—初级社—高级社—人民公社—乡镇恢复”的历史，可以清晰而坚定地认为集体经济组织是集体土地及其他财产所有权的主体。三是从制度设计的应然视角，例如房绍坤教授等认为，在建立集体经济组织的农村，应当确认集体经济组织为集体资产的所有权主体，并从市场经济的要求、特别法人的意义、解决资产归属逻辑冲突的需求、城镇化发展需要、集体所有制的表现形式五个角度予以了论证；高飞教授认为，集体土地所有权的主体为农民集体，但应当将农民集体改造为集体土地股份合作社法人，以此重建农村集体经济组织。
（三）不同学说面临的挑战
无论持何种观点，不仅需要自身在理论上能够逻辑自洽，还须能够有效回应当前改革面临的现实问题。但从现有研究成果看，两派观点均面临诸多挑战。
1.独立代表主体说面临的挑战
独立代表主体说认为农村集体经济组织是独立的代表行使主体，不属于土地所有权主体。结合当前的理论争议和改革实践，其需要进一步回答如下问题：
第一，历史上归属于人民公社等农村集体经济组织所有的土地，是如何变成另一个独立主体“农民集体”所有的？在《民法典》未赋予“农民集体”民事主体地位的情形下，如何认识其所有权主体地位？
第二，既然农民集体与农村集体经济组织在法律人格上属于两个独立的主体，其成员关系如何？范围是否一致？对此，有认为等同者，也有主张不等同者。如果等同，如何理解同一拨人组成的两个集体各自独立？如果不等同，农村集体经济组织经营管理集体土地等产生的收益是向农民集体成员分配还是向农村集体经济组织成员分配？
第三，农民集体与农村集体经济组织的财产关系如何？二者的财产范围是否一致？二者的财产是否各自独立？农村集体经济组织的财产来源和财产类型如何？主张独立代表主体说的学者大多认为，在农村集体产权制度改革中，集体土地等资源性资产所有权不得进入农村集体经济组织，仅土地使用权得进入；经营性资产所有权则可以进入农村集体经济组织。此种对农民集体财产予以类型分割并分别确定不同的归属主体的做法是否科学可行？
第四，在法律性质和效力上如何阐释农村集体经济组织与农民集体之间的代表关系？“构成要素说”将具有特别法人地位的农村集体经济组织视为农民集体的构成要素，是否合理？“代理关系说”本身并未能充分阐释该代理关系产生的法理和法律效果；而在“投资关系说”和“信托关系说”下，农民集体仅将集体土地使用权投入农村集体经济组织，那么在农村集体经济组织仅对集体土地使用权享有法人财产权的情形下，其又如何代表农民集体行使这些土地的所有权？行使自己的土地使用权与代表农民集体行使土地所有权的收益如何区分和分割？
2.所有权主体说面临的挑战
所有权主体说认为农村集体经济组织亦是集体土地所有权的主体，则需要进一步回答如下问题：
第一，在法律人格上，农村集体经济组织与同样作为集体土地所有权主体的农民集体，到底是一个主体还是两个主体？
第二，如果认为二者在法律人格上是两个主体，如何理解同一集体土地既属于农民集体所有又属于农村集体经济组织所有？这是否违反物权法“一物一权”原则？
第三，如果认为二者在法律人格上是一个主体，如何理解一个法律人格的主体有两个不同的法律名称，以及如何解释《民法典》第262条农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的规定？
第四，集体土地所有权成为农村集体经济组织的法人财产，是否会带来这些公有制专属财产被转移或者被用于偿债的风险？
综合上述分析可知，两派学说在逻辑自洽和回应改革实践上均面临诸多挑战。不仅如此，农村集体经济组织是否属于或者可否成为集体土地所有权的主体，并非纯粹的理论探讨，还会对农村集体产权制度改革的路径产生方向性的重大影响。在不同的理论观点支撑下，农村集体产权制度改革将依循不同的路径展开，不仅影响集体土地所有权的实质归属，还会对农村集体经济组织的成员构成、财产来源、治理结构、收益分配等产生决定性影响，事关农村集体经济组织的功能定位和本质内涵，关系重大。鉴于此，以集体土地所有权的归属为主线，拨开农民集体与农村集体经济组织之间关系的迷雾，明晰农村集体经济组织的功能定位和本质要求，必要而迫切。
笔者认为，当前对集体土地所有权主体以及农民集体与农村集体经济组织关系的阐释，必须遵循三个原则：一是尊重历史。自农业社会主义改造完成之后，我国集体土地所有权的归属应当具有延续性和稳定性，并不得突破公有制底线。二是兼顾现实，包括农村治理现实和法律制度现实。这意味着对集体土地所有权归属的阐释结论应当与当前我国农村基层治理和集体产权制度改革的基本面相相适应，与现行法律尤其是《民法典》的规定具有和谐一致性。三是回应改革目标。阐释结论应当有利于完善公有制下集体土地所有权的行使机制，有利于集体土地产权制度的明晰和集体土地资源的市场化配置，有利于保护和实现农民利益。
摘自《中国法学》2021年第3期文章《论农民集体与农村集体经济组织的关系》
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发表于 2021-11-15 09:32:22
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