周其仁:城市设立程序与城市边界

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周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

  “城市的土地属于国家所有”，讲的本是城市范畴里的事情。但是，该宪法准则的实践后果，却对国家与农民的关系产生了深远的影响。本来为避免“震动太大”而暂缓推进的全盘土地国有化，事实上在我国的城市化进程中，还是在一个很大的范围内发生了。
  究其根源，是我国城市边界的扩张因城市土地国有而获得了一个超强的推动力。为了理解这一点，我们从设立城市的程序入手，先调查下列问题：城市是怎样设立的？城市的边界如何确立，又如何变更？
  说起来是一个蛮有趣的话题。笔者自己生于城市，曾在很长时间里懵懵懂懂地以为，天下的孩子都和自己差不多，都是在楼道、花园、弄堂和街道里淘气长大的。等到上山下乡一来，火车四个白天三个夜晚地把我们拉到了北大荒，我才知道“大城市”原来是那样的遥不可及。自此，有些问号开始挥之不去：哪些地方算城市，哪些地方算农村？这道改变人生命运的门槛，究竟是谁、又根据什么划出来的？
  深究进去，才知道不是一个简单的问题。开门见山第一点，也是我认为最根本的一点，是我国的“城市”是一种行政建制，非经行政审批程序不能自发地设立。比照一下，也许容易明白：今天的中国，可以独资、合股办公司，然后依法登记注册，即可获得从事民事活动的合法地位。商家也可以办市场，包括自发的小集市和网上大卖场。但是公民或企业法人要自办城市，那就不行。不要说你我不行，就是柳传志、王石、马云、马化腾、微软、苹果、巴菲特，也不行。概言之，公司可以注册设立，但城市非经行政审批不可。
  其次，批准设立城市的行政审批权，高度集中于中央政府。大到新增直辖市，小到“县改市”或“镇改市”，审批权一律集中在国务院。中国的一个省份常常比欧洲一个国家还大，但涉及到批准城市之设立，省市政府从来无权审批。历史上北洋政府搞过的“市自治制”，分设“特别市”与“普通市”，后来国民党政府沿用这一套，城市分“院（行政院）辖市”和“省辖市”，不过后者也“由省政府呈请，国民政府批准”。
  我仅仅看到过一条资料，介绍说 1947 年国民政府的省辖市法例里，有“县辖市”这一档，且由“省政府核准、内务部备案、县政府领导”。但是在大陆，城市设立自新中国以来就一直是中央政府的事权。
  中央政府根据什么批准或不批准城市的设立？请教过专家，找来相应读物，知道设市标准或审批依据，历史上有过多次变化。文本有清楚记载的，共五次，分别为 1955 年、1964 年、1984 年、1986 年和 1993 年。变化的基本脉络，是早期设市立镇，主要顾及人口规模与所在的行政机构级别，兼顾其他。
  越到后来，设市要顾及的指标越多。最新一版的设市标准，是 1993 年国务院批转民政部的通知，按不同的人口密度分出三个档次，再细分为十几个指标，达标者方可设县级市或地级市。 2004 年有报道说要出台新的设市标准，2005 年也有地方政府网页提到“国务院公布最新撤县设市标准征求意见稿”，但这件工作头绪之繁多，各级政府意向之不同，专家意见之分歧，不免令人叹为观止。
  这里要抓住的，是无论我国设市标准和审批政策有过多少次变化，有一点却高度稳定，那就是审批权力集中到中央的城市设立，迄今为止还基本无法可依。广东沿海一个镇积聚的人口不少已超过了百万级，但设立城市要到北京来批。
  国务院批还是不批，又没有一部人大通过的法律作为依据，全靠国务院下属部委自制的行政规章。国家倒是有一部《城市规划法》，但那是规范现有城市规划的，对城市如何设立，却没有实质的或程序的规定。城市化大潮涌起，各地要求县改市，中央批不胜批，干脆冻结、叫停，一拖十几年，也不讲法律程序。
  行政权当然也对城市化作出了某种反应。其中最为重大的，就是上文提及的“县改市”。为什么重大？因为中国自秦汉以来，“百代都行郡县制”，加上明清以降，因版图与人口扩张而新添的“十八行省制”，基本形成了以县为本位的管理农业大国的行政构架。但工业化、城市化带动人口的流动与积聚，空间的人口经济密度发生变化，超过一定的临界值，“县”就永远为县，不能升格为“市”吗？
  很合乎逻辑，当上世纪 80 年代农村改革释放了自由劳动力，流动、积聚效果初现之时，“县改市”问题就提上城市发展的决策日程。讲过的，此前也设市，但用业内行家的话来说，那是“切块设市”，意思是从县的空间范围内，切出一块合乎设市条件的地方来设立城市，比如在城关镇、或繁华中心镇、或工矿区的基础上设市，而没有切出来的其他地方依然为县，还是农村加小城镇，划不到“市”的范畴里来。
  “切块设市”的城市很紧凑，在地理版图上还是一个“点状”的空间形态，有利于节约土地和基础实施投资，也可以提升经济人口的“密度”。但问题也不少，诸如城乡划开的关系处理，市、县分设的行政成本，以及日后城市再扩张受到的束缚。最大的问题，我以为是我国城市化滞后情况下“还债式”的加速度发展，让人觉得“切块设市”的模式不过瘾。
  据浦善新的研究，最早是浙江省于 1979 年开始探索我国设市的新模式。是年，浙江省政府报告国务院，要求把 1978 年新设市的湖州、嘉兴、绍兴、金华和衢州，分别完成县、市合并，也就是“整县改市”。这当然不是小事，我甚至想说这是自郡县制以来国家建制最重要的一个变化。当时的国务院很谨慎，经反复论证于 1981 年批复同意，并指出，“五个县都改设市带有试验性质，希望你们注意总结经验”。
  此后，“整县设市”风起云涌。根据浦文的统计，1978－2003 年间我国“整县设市”424 座，占同期新设城市总数的 85.7％（见浦善新，“中国设市模式讨论”，《中国市长》2004 年第 5 期）。
  新模式下的我国城市形态，不再是“点状”而是“块状”，甚至是一大片一大片的“片状”。这对城市规划、建设、投资与管理的影响，自有各门专家提供专业的研究和评价。我们这里要追加的是，当 1979 年国务院批准浙江带有试验性的整县改市时，我国宪法还没有出现“城市的土地属于国家所有”，因此即便完成了“县改市”，原本县属范围内的农民集体土地，其所有权还不一定马上就要变为国有。
  三年后，新的宪法准则即“城市的土地属于国家所有”通过了。再此后，经由行政审批程序集中到中央来批准的“县改市”，就涉及土地财产关系的重大变化，因为在逻辑上，既然城市土地国有，那么改设、新设为城市的全部土地，在法律上也就属于国有。应该没有人料到，中国的城市化就此打开了一个再也难以关上的潘多拉盒子。