周其仁:中国农村财产关系演变的事实与趋势

周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

农村改革的主体是农民，因此，回顾包产到户八年的历史，必须紧紧围绕农民状况变化这一中心线索。在经济状况方面，财产关系具有根本的意义。所以，我们的系列研究就从农民的财产状况分析入手。

                               
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改革前的中国农民家庭只拥有很少归他们所有、使用和收益的财产。1978年每个农民户平均拥有估价不超过500元的住房（3.64间，使用面积以58.38平方米计），32.09元的货币存量和不超过30公斤的余粮。此外，还有数量微不足道的简单农具。在农区，每户有0.5-0.7亩自留地，归集体所有，但由农户占用，原则上限于自给蔬菜和部分口粮；牧区还有少数自留畜。考虑到当年全国农民对国家银行、信用社和社队集体负有数额可观的债务，那么中国农民几乎已可看成地地道道的农村无产者。这是自从1956年高级社取消了农民入社土地分红制度之后二十余年历史的结果。

那时，农村财产的唯一主人是人民公社集体。根据抽样调查数据，1978年每个公社拥有固定资产305.9万元，推算全国总额为1614.6亿元（其中社队企业固定资产230亿元）；全国的集体耕地地产以农业净产出和利率估算为12665亿元；此外，还有55.67亿元集体存款和若干公共存粮。抵销掉一些集体的债务之后，人民公社财产总额共约14335亿元，平均每个公社2715.9万元，其中地产占88.1%。

几乎一切财产都归集体所有，这作为五十年代中后期社会主义改造“要求过急、速度过快、工作过粗”的产物，遗留下一系列严重问题。其中最根本的，是始终没有解决农民——他们在理论上是集体经济的主人——与集体财产之间本来似乎应该有的密切关系。“政社合一”体制导致财产权利对行政权力的附属；而“三级所有”的各层权利界限一直十分模糊，这是人民公社时代“平调”之风不绝于史的制度性原因。在每一级集体内部，公共财产以及财产的收益究竟应当如何支配，普遍没有形成稳定的、有法律保障的规范。相当一些地方，集体财产的公共所有性质完全被侵蚀得面目全非。靠急风暴雨式的政治运动来充当集体财产的保护神，至少在大规模的“四清”运动中就已看清，这是根本不可能的。“集体的、公有的财产关系”并没有构成改革前广大农村的真正现实。集体内部因名不符实的事情数量太多，而无法使农民建立起对集体经济的基本信任，他们甚至没有把集体财产看作是自己也有一份在内的共有财产。最显著的行为标识是：农民一旦与“公共财产”相结合，从事生产的积极性就低落，全国差不多所有的集体大田都远不如农民那一小块自留地经营得好；农民对公共事务和公共利益的兴致、关心和责任没有得到持续的培植；一部分农民只要有机会也会同样参与对集体财物的侵占和蚕食。

种种问题早在高级社和人民公社创建之初就产生并发现了。但囿于不准触及体制问题的禁锢，改进的努力只好主要依靠发动运动来整肃农村工作干部的个人品质。这当然收效甚微。直到七十年代末，首先在群众长期贫困不得温饱的地方揭案而起并迅速见效的包产到户。才微露出问题原来还有另一种解决的途径。在十一届三中全会思想路线的鼓舞下，双包到户潮流只用了两、三年的时间便席卷全国。它象闪电一样揭示出一个基本事实：几乎全体农民都拥护对公社财产制度进行根本性的改革。1984年底，全国569万个生产队中，继续维系原有统一经营方式的不足2000个，仅占0.04%；其余全部包产、包干到户。用农民直截了当的说法就是，又一次分出单干。

                               
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包产到户并没有事先高举“改革所有制”的大旗。但是，承包产量从一开始起就以分户承包集体财产（主要是地产和农机具）为必要前提。分包集体财产，则以共收益分配的明确性而大大刺激了总产出和剩余产品的增加。反过来又给了农民把自己所得的剩余产品再投入经营过程，逐步形成农户自有财产的权利。承包集体财产与形成农民自有财产之间的内在联系，虽然很晚才引起全社会的注意，但回头来看，这正是农村财产关系大变革的起点。

如果要加以轮廓性的描述，这场大变革是从以下三个方面展开的。

第一，原有集体财产的存在形式发生了根本的变化。它表现在：（1）集体所有的不动产，主要是几乎全部耕地，以及相当一部分水面、草场、山林、荒滩等等，都已承包给农户独立经营，收益则在农户和集体之间分成。承包的年限在1984年后普遍已延长到15年以上。1985年平均每个农户人均承包2.07亩耕地，0.52亩山地。推算全国当年地产总估价为20000亿元，每个农户平均承包着10500元。（2）另一部分集体的牲畜和大中农机具等，经折价处置，实物流转归农户，折价款则留归集体。1985年末，仅社员尚未付款的集体财产折价款即达124.4亿元，推算已转归农户的资产共有200亿元以上。（3）集体的非农业财产，主要是原社队企业的固定资产，部分承包给企业集体、经理（厂长）经营；部分作价折股归还生产队或农民，并吸收新的股份重新组成新的企业实体；部分折价转卖给农民个人。1985年末，全国乡村两级企业固定资产原值共750.38亿元，比1978年增长了239.3%，其中约90%以上已运用各种形式承包或折股。

第二，重建了归农民家庭所有的财产权利。根据农民住户调查资料，1985年全国平均每个农户自有生产性固定资产792.53元；自有总估价为2379。98元的私人住房；年末人均手持现金81.61元，人均储蓄存款30.91元；每户还有余粮（人均年度粮食收入减去年度粮食开支）128公斤（折价64元）。加总起来，每个农户平均拥有3812.7元完全归其所有的财产，人均744.68元。推算全国农户总资产当在7000亿元以上。这部分财产增长最为迅速。按相同口径计算，已经比1981年增长了1.63倍，年平均增长27.37%。

第三，适应扩大经营规模的要求，在部分农户独立的财产权利基础上，形成了一批超越家庭范围，但又截然不同于原有集体模式的新经济联合体、合作企业和私人企业等新的财产主体。

1985年，全国合乎统计指标要求的新经济联合体共48.47万个，拥有从业人员420.14万名（其中帮工、徒弟117.66万名），固定资产48.81亿元。同年，由部分社员联营的合作企业112.11万个，其它形式的合作企业28.08万个，共拥有从业人员946.33万名；如果这些企业平均拥有的资产为15000元（比之于新联合体，这个估计值可能是偏低的），那么，新的合作企业总资产达210亿。此外，农村私人企业也正在发展。据乡镇企业局统计，农村个体企业共925.35万个，占乡镇企业总个数的75.5%，总就业的26.95%，总收入的17.52%。这些个体企业绝大多数都是家庭企业，因此，资产拥有额与农户资产拥有额可能有很大的重合性。但统计局对合乎规范的专业户的统计表明，1985年在全国从事三次产业的129.3万个专业户中，每户雇请帮工、徒工8人以上的共18169户（占专业户总数的1.41%），被雇人数19.9万人，平均每户10.97人。这批安业户实际已初具私人企业的能型。以这些企业平均抑有资产2万元计，推算全国总额为3.63亿元。这个推算数比人们的直观印象要偏低一些，主要是因为目前对私人企业尚无正式而完备的登记制度，用其他形式调查又由于问题本身的敏感性而受到千扰。这样把上述推算数扩大3倍，1985年全国农村私人企业资产为10亿元左右，可能比较恰当。

上述变化交织成一幅中国农村的新画面。为了有个总的把握，我们用来源不一，且精度都有限的数据勾勒出当前的总图景；农村财产总额为30000亿元，其中20000亿元地产为集体所有，农户独立承包经营；生产性固定资产共2700亿元，其中农户拥有的占55%，新联合体占1.78%，原有集体占42.43%，私人企业占0.07%；非生产性住房共约5000亿元，农户占90.6%；此外尚有2000亿元以上货币及实物储置，农民家雇占65%以上。

                               
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如何理解1979年以来我国农村财产关系的实质性变化？首先是人民公社的解体并不等于集体经济财产的荡然无在。它们主要是改变了自身存在及营运的形式。过去，集体对地产和其他财产的所有权，通过统一经营和对收益的直接支配来实现。现在则主要通过获取农户承包上交来实现。1985年平均每个农民向集体上交的承包金额为10.79元，推算全国总上交为90亿元；加上全部乡村两级企业帐面上交集体的利润67.73亿元（平均每个乡村企业上交4316.49元，实际数额不限于此），集体的年度财产发包所得当在150亿元以上，比1978年集体提留的103亿元增长了45.6%。当然，从生产性固定资产的变动来看，集体所有的部分减少了几百亿元，主要是折价变卖时普遍低价、欠付的变动中某些地方的人为破坏（以水利设施、公有房屋、林木的盗毁和公有财物的私分挪用最为突出）所造成。不过这方面的损失已在集体地产、企业财产的增殖（分别为7.335亿元、520亿元）和货币存量的增加（共73.13亿元）中获得弥补。总体而论，集体财产数额并没有因改革而减少。反而大大增加。1985年末，集体拥有固定资产1，145.6亿元，现金及存款128.8亿元，两项共1274.4亿元；扣其作债务138.57亿元，尚有l，135.83亿元，加上地产，共有财产存量21135.8亿元，占农村财产总量的70.5%。

重建的农民家庭财产，大部分为非生产性的房产（占62.42%），而生产性固定资产则占20.79%。在农户自有的生产性固定资产中，役畜、大中型铁木农具和农林收渔机械共占57.4%，外加一部分现金和实物，但这都必须同承包来的土地相结合，才能从事生产活动。在这个意义上，重建农民独立的、个别的财产权利，还不能说完全和重建私有制等价。不过，农民是否具有独立的、个别的财产，却对农民经济地位以至基本的人身权利和政治权利，都发生着重要的影响。

基于农民独立财产而发生的新组合，包括新联合体、合作企业和私人企业，目前产生的数量和覆盖面都比较小，其中新联合体占据着明显的数量优势。尽管不少研究者强调在种种不同新组合之间的“根本不同的性质”，但从我们进行的一些调查来看，无论新联合体、合作企业，还是私人企业，大都是在农民之间亲缘、好友圈子内自愿选择的产物。比之于旧有的地缘和行政性僵硬组织，这些产物都是历史的进步。但是，如果说在这方面已经形成了什么稳定的、可与“资本主义”类比的经济形态，则是一种夸大了的错觉。从财产总量构成来判断，在这方面尚有从容的时间来进行更深入的实验。

总之，迄今为止，我国农村由包产到户引发的财产关系变革，并不是像土地改革那样，是通过剥夺一个社会集团（地主）的财产分配给另一个社会集团（农民）来进行的。它是通过原先几乎唯一的集体财产权利的权能分离，首先使农户（即组成集体的分子）享有地产和其它生产资料的占有、使用、收益权，而后又具备积累自有财产，并再行自愿组合成新的多种形式财产关系的实力和权利，最后形成突破了单一集体化的新的财产结构。在这场八亿农民都深深地参与其中的财产变革中，尽管也不可避免地包含一些财产重分的因素（如集体资产的低价折卖、盗毁和贪占等等），但其主流却是在迅速增长的财产总量中，形成新的财产主体。因此，不难理解，为什么这样一次财产权利的大变化无须像土地改革那样，非要经过激烈的阶级斗争来实现。它差不多总是平和的，尽管其广泛性和深刻性一点也不亚于中国农村历史上任何一场财产关系的大变革。这场改革并没有放弃在小农占人口绝大多数的国度里，找寻建设社会主义最合适形式这一基本努力方向。

实践已对我国农村这一场变革作出了初步检验。现在甚至最富于偏见的人，也无法否认正是这场财产关系改革，重新唤起了农民对土地的热爱、对劳动的热爱和对生活的热爱。这是1979—1984年中国农业超常规高速增长的真正秘密。

变革也大大有助于总结在农民人口多数的国家里，如何从事社会主义事业的教训。它又一次验证了一条基本道理；工人阶级无论如何也不应该凭借政权的取得而去剥夺农民的私人财产（恩格斯：《法德农民问题》）。在社会主义时代，如果试图把农民剥夺成无产者，然后再迫使其参加社会主义建设，那这样的“社会主义主张”必定要遭受到农民的消极的，因而也是最难于制服的反抗。虽然直到今天为止，包括中国的新鲜经验在内的全部农村工作经验，也还没有完全解决如何在尊重农民财产权利的基础上，通过适当的合作占有形式来帮助农民走社会主义道路。但早已明确无误的事实是，无论哪里以何种形式去剥夺农民。总要付出农村社会生产力停滞不前的代价。更为明显的是，任何地方只要善于起来纠正剥夺农民财产的错误，都立即能获得巨大的经济和政治方面的矫正效益。

                               
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中国农村改革的使命决不仅仅限于纠正以往所犯的错误。加速现代化的进程所提上日程的问题是：如何在纠正以往错失的同时，建立起利于我国农村中长期发展的牢靠基础。在财产关系方面，我们必须尽最大的努力来探求建设这样一种制度：将农民的独立的财产权利和个别利益，以及在此基础上产生的积极性最持久地保持下去，并使之同全社会的利益和中长期发展目标相协调。用这样的标准来衡量，包产到户改革仅仅还只是一个序幕。已经取得的改革成果远未规范化而成为制度性成果。它们并不稳定，也不牢靠，甚至无可否认地存在着某种得而复失的危险。

首先，承包经济虽然已成为农村财产关系的主体，成为既包括公有财产（财产和社队企业）。也包括农民自有的多重权利组合。但是，迄今为止，承包经济内部双方的权利和义务都尚缺乏明确的法律规定性，许多最基本的权利经常遭受着各种形式和不同程度的侵犯，得不到切实有力的保障。因此，承包经济范围内的财产、还不足以培植起各当事人良好的长远预期。

在耕地承包方面，（1）种植自由的权利远未普遍确立，多种强制性干扰的现象频频出现，1985年大调结构和1986年大种粮食，都不完全由承包经营者独立决策；（2）产品出售的价格、买主和售量选择，常常遭到形形色色的强制性规定，有的地方其至达到骇人听闻的地步；（3）在承包经营的收益分配中，承包者上交的根据和数量都不明确，“苛捐杂费”弹性过大，负担太重；（4）农户家内人口的变动，对耕地长期承包时产生着压力，其后果或者导致耕地在家庭内部进一步细分；或者导致重分土地的要求，总之是承包权利的时效性并无制度保证；（5）承包权利的流转方式和规则，至今最为含糊，除了对土地转包的政策性承认外，实际上承包权的无偿转移仍是通用法则。这当然不为农民所接受。最终结果是一部分土地无法充分利用，财产通过正常流转而能够获取的收益，承包的双方都得不到，社会也得不到。这件事的反面，则是一部分土地实际被以绝对垄断价格变卖，收益全然归“大胆”份子所有，成为分配方面不公平加剧的一个重要根源。

在非耕地承包，由于主导的方式不是按人口均分。因此，这里更突出的问题是农民之间相侵犯的行为较多（如对他人承包的鱼塘投毒、偷拿甚至哄抢等等）；同时，无规则的、过重的税费也侵害着承包人的权益。由于这两个方面的突出问题，所以在草场、山林、果园、水域（尤其是大水面）、荒滩、矿山等等财产的承包方面，至今财产纠纷多，关系不稳定。如果说在耕地承包方面，至少已在集体内部建立起此种依仗“人人都有一份”才得以发挥作用的秩序的话，那么，在非耕地承包方面如何建立最基本的秩序，至今在许多地方还悬在半空之中。

承包经济中最严重的问题是，公有财产的承包上交所得，在很广泛的范围内至今帐目管理混乱（有的根本不建帐、不记帐、不结帐，处于"无薄记财产"状态），听任少数人任意侵占。1985年上半年起在全国清理集体财产，到1986年中共清出贪污、盗窃、拖欠、侵占、私分集体财产达几百亿之多。“公有财产是一碟酱，有权有势的随便沾”，这并不是个别情况的写照。这再一次提醒我们，公有财产建立的规模和形式，不仅要同一定的生产力相适应，更直接的，还必须同对公有财产的实际管理能力相适应。徒有其名的“公有财产”，是对公有制的最大亵渎；它不仅已成为“无效率”的根源，而且是导致“不公平”的手段。除了日复一日地破坏农民群众对社会主义道路的信任，这样的“公有财产”永远无法成为贯彻社会长远利益的经济基础。

总之，在承包经济中，多方面的、复杂的财产权利关系的普遍性和明确性程度至今很低。在推进包产到户的阶段，“统分结合，宜统则统、宜分则分”这类口号，因其内涵的模糊性而使各方面都较容易接受。因而起了重要的作用；但是，到了从制度上巩固已有改革成果的阶段，这类口号却也正因其固有的模糊性而产生了很大的问题，“宜”与“不宜”的界限和准则究竟何在？改变统与分的界限究竟要通过何种程序？这些问题从来都模糊不请，当然不能使承包的双方建立起稳定的预期。在商品经济中，当事人若无内容和时效都明确的财产权利。就不可能产生任何正常的经济行为。因此，农村承包经济又来到一个新的拐点上：及时结束由模糊语言组成的口号，代之以明晰的法律用语和程序。否则，承包经济作为中国农民在党的领导下的伟大创造，始终不可能超越“权宜之计”的水平，难以在我国农村建设的历史上留下制度性的痕迹。

其次，重建起来的农民家庭自有、自用的财产权利，也缺乏法律的明确性。比如农村个体工商户总量的较大波动，就并不仅仅是经济景气与否的反映，而且也受制于税费的时轻时重、市场交易费用的猛起猛落、舆论的忽贬忽褒。中国农村社会的文化背景中根子很深的抑工抑商、平均财产的倾向，常常使对农民家庭财产权利的威胁从潜在的转化为现实的，从心理的、精神的转化为物质的。这种威胁需要系统的社会性权威手段来与之持久抗衡，否则它有可能动摇包产到户改革的基石——家庭经营为基础的承包经济。

再次，新经济联合体对外独立的法人地位并没有得到确认。直至1986年上半年，相当一些地方的征税过程是把"新经济联合体"作为个体经济来看待，“享受”着个体经济的高税率。同时，它作为“合伙”的主体，是否拥有独立行使民事权利，在法律上是含糊的。因此，前述集体的非农业财产所面临的税费过重等问题，在新联合体目前向外部环境中也是存在的。在新经济联合体内部，各个成员互相的权利和义务的界限比较模糊，它们多半靠亲缘、好友等特殊人际关系在维系和调整，有的地方又“引进”股份公司的法则，虽然有因不伦不类而适应性强的好处，但也有责任和风险承担的义务不易落实的弊病，特别是当商品经济的发展撕断了亲缘型的人际连结纽带之后，这类新联合体就会遇到内部组织危机。1985年新经济联合体的平均规模有所扩大，但总数增长减缓，可能表明它们已进入再组合过程的开始。如果因长久的没有明确规则而导致再组合过于频繁，那这类主体就难以稳定成型。

最后，私人企业至今仍在政策层次上居于被“看一看”的境地，没有合法存在的权利。“看一看是非常必要的，否则利弊分析的分歧太大，无法产生统一的政策。现在时间已过去了4-5个年头，应当说利弊都看得比较明显，有条件先在政策上给予正式的、有约束的承认；然后着手制定私人企业法规并予以规范。明确保护什么、保护到什么程度和限制什么、限制到什么程度。否则现在一小部分私人企业主利用没有明确规范，外部环境比谁都宽松（甚至无任何税费）的空子，致使私人企业的某种弊端恶性发展；另一部分人裹足不前，不断把“剩余”转向过度消费；多数人则“超短期行为”占主导，捞着一把就随时准备撤退。这样的局而对农村生产力发展，以及正常经济秩序的建立，都没有好处。

上述情况不仅已影响到当前农村经济的运行，而且特别影响到农村的扩大再生产。根据抽样调查资料，在1984年农林牧渔业的生产性固定资产投资额中，农户和新经济联合体占73.58%，乡、村、组三级占26.42%；在农村土业、交通、运输业投资中，农户、新联合体和承包企业等占90%以上；集体的上交所得，绝大部分作为社会福利性开支。目前，承包农户及其组合成为投资的主体。但是，农户的生产性固定资产投资占其中总支出的比例，却在1983年达到顶点后（5.7%）开始下降。1984年为4.7%，1985年为3.8%，1986年前三季度为3.43%。另一方面，农户的住宅投资近三年却不断提高在总支出的比例。1984年为9.3%，1985年为9.6%，1986年前三季度为11.2%，1985年人均住房开支达39.16元，等于当年购置生产性围定资产额（18.7元）的211%。越来越多的农民的当年结余，投向住宅和货币储存，表明农民对两个吸纳资金方向的财产权利已感到比较放心，而感到其他方而的财产权利还不牢靠。这样形成的投资结构的略形，必定要对农村长远的经济形势，生产不良影响。

综合起来，我们认为农村既已取得的财产关系方面的重大变革，基础并不稳固。巩固已有成果遇到了一个崭新的领域：政策发动的硕果要通过法律制度来稳定和巩固。财产关系是不能单单归结为法律表现的，但财产关系因其特殊的涉及人们最基本利害的独特性质，却非有法律囊括不可。中国历史上的财产关系向来缺乏明确的法律表现，这是古代断断续续达到过惊人的商品经济繁荣，但始终没有累积性结果的一个根本原因。今天，如果我们选定了发展商品经济的基本方向，却不努力建设有明确法律规范的财产关系制度，那么。这样“搞活的市场”，除了不断使互相侵权和不当得利普遍化而产生混乱之外，是不能持续调动各方基于利益而产生的劳动、经营积极性。那样的“市场”最后多半会成为行政性大集中的跳板。

为了避免这样一种最不利的前途，必须在今后一个时期的农村工作中把组织创新、制度建设作为深化农村改革的中心内容来加以突出、包产到户八年实践的一切重要成果，只有建立起完备的土地承包制度、创业制度、企业制度、市场交易制度、金融制度等等之后，才算真正巩固了。所有这些问题，都需要在深入调查的基础上开展持续的研究。（来源:《中国乡村发现》2022年第1期）