龚雅婷等:英国农业科技政策及对我国的启示

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龚雅婷（硕士研究生） 毛世平（博士，研究员、博士生导师） 孙立新

  在过去的一个世纪中，全球农业生产率呈现快速的增长，在可耕地和灌溉水资源有限的情况下，这主要归功于现代农业科学技术的快速发展。发达国家的农业科研投资不仅在本国表现出高额的回报率，它的溢出效应还提高了全球范围内的农业生产力。随着新一轮科技革命和产业改革的兴起，世界科技迅猛发展，并向农业领域加速渗透，为农业转方式、调结构、拓展发展空间提供了强有力的支撑。
  当前，我国农业发展面临农产品供需结构矛盾突出，农业生产成本持续上涨，资源环境约束加大，农业科技实力不强等问题。在此背景下，加快农业科技创新是促进农业供给侧结构性改革，缓解资源压力，保障国家食物安全，提高农业国际竞争力，实现农业现代化、可持续发展的主要动能。由于基础农业科学的公共产品性质和农业的特殊地位等原因，政府在引导和促进农业科技发展方面发挥着重要作用，农业科技政策的制定对农业科技的发展有着重大的影响。因此，如何构建适合我国农业科技发展需要的政策体系是当前农业发展中面临的重要问题。
  作为全球重要的农业生产国之一，英国的农业人口占总人口的不到1%，农业人均生产总值则达到约2.8 万美元。一直以来英国非常重视农业科技发展，其农业科技政策在大力支持农业技术研发，促进农业公共科研机构与农业企业的广泛合作，普及新技术、新工艺和新设备的应用，实现农业可持续发展方面发挥了关键作用。因此，深入探讨英国农业科技政策实施内容、现实特征和农业科研投入结构，对于我国农业科技政策的制定具有重要参考价值。
  目前，我国学术界对英国农业科技政策研究较少，更多的是对总体产业科技政策的研究，如侯国清和姜桂兴评述了英国2000 年发布的《卓越与机遇· 21 世纪的科学与创新白皮书》，吴波梳理了20 世纪的英国科技政策的演化脉络，程桂枝等总结了英国促进产学研合作的政策措施，徐继宁研究了英国产学研制度的创新，李晓慧等探索了英国促进科技成果转化政策，陈强和余伟研究了英国创新驱动发展路径与特征，宁凌和李家道比较分析了美日英科技服务业激励政策，刘永林总结了英法德三国科技政策的演变及对我国的启示。这些学者普遍认为，英国政府在科技发展中发挥了重要的作用，其在努力完善科技创新环境、制定科学合理的科技战略、促进成果转化、培养科技人才、促进公私合作、保护生态环境实现可持续发展等方面值得借鉴。
  因此，本文以英国农业科技政策为研究重点，梳理了英国农业科技政策的演变过程，并重点研究了英国现行的主要农业科技政策《英国农业科技战略》（A UK Strategy for Agricultural Technologies）， 该政策于2013 年发布并施行至今，其重点规划了如何联合国内农业科研力量，政府部门与产业部门协同发展农业科技，促进农业科技转化应用，建立农业数据库以及有效可持续的农业生产体系等，在此基础上剖析了英国的农业科研投入结构，提出对我国农业科技发展的启示。
  1 英国的农业科技政策发展背景
  一直以来英国十分重视农业科技的发展与应用，农业现代化水平很高，虽然农业产值占经济总量比重较小，但农业人均净增加值较高。英国在不同的时期运用不同的农业科技政策以促进农业科技的发展。20 世纪60 年代至80 年代，是英国农业R&D 投入的快速增长期，也是英国农业生产力的快速提高期。在此期间，单位土地产出特别是单位劳动力产出得到了持续的增长，并发展出了更大、专业化更强的企业农场。这一时期英国农业科技政策注重以提高农业生产力为目标的农业科研发展。
  20 世纪80 年代中期后，虽然劳动生产力持续增长，但土地生产力基本保持不变，农业全要素生产力增长率开始下降，农业R&D回报率缓慢降低。伴随着这一变化，英国农业科技政策也随之调整。一方面，公共农业R&D 资金增速放缓且在结构上进行了调整。公共农业研究部门开始注重农业带来的水质下降和生态环境破坏问题，一部分资金由提高农业生产力导向研究转向生态环境保护导向研究。英国农业科技政策的关注点也向环境保护、食物营养和农业温室气体排放转移。另一方面，公共R&D 系统的主要受益方，包括农户、食品加工企业和其他农业企业，均被纳入公共R&D 资金管理体系中，特别是私人企业与公共农业科研机构的合作大大加强，以期提高公共农业R&D 部门效率。
  进入21 世纪后，农业科学与技术迅速成长为世界上增速最快的市场之一，它背后的驱动是人口的增长、新兴经济体的快速发展以及地缘政治不稳定引起的土地、水和能源的短缺，营养学、基因学、情报学、卫星图像、远程感应、气象学、精细农业等领域发生的重大技术突破也吸引着全球投资流向农业科技。在这样的背景下，英国政府于2013 年发布了《英国农业科技战略》。《英国农业科技战略》是《英国产业战略》（Industry Strategy）的一部分，旨在通过制定长期的农业科技发展战略，促进农业科技的持续发展、农业科研成果的转化和农产品出口的增长。
  2 英国农业科技政策的实施内容
  基于英国农业科技政策发展背景的梳理，《英国农业科技战略》是英国现行的主要农业科技政策，对该政策的详细研究有助于深入了解英国农业科技发展的方向和侧重点。《英国农业科技战略》是促进英国农业科技发展的核心战略，其着眼于促进成果转化、支持新技术和新产品的开发引进、建立农业信息数据库以及深入挖掘农业信息。
  2.1英国农业科技战略的愿景、使命和目标
  英国农业科技战略的愿景是将英国打造成农业技术创新和可持续农业领域的世界领导者，致力于全球食品安全和国际农产品市场拓展。其使命在于投资农业科技创新，促进成果转化；开发利用共享数据，鼓励技术、知识转移，促进技术推广；建立农业数据库，在农业信息领域达到全球领先水平，建立农业环境可持续性的度量标准和技术；吸引海外投资，创立新一代合资企业；进行行政和财务改革以提高农业科技投资收益率。
  它的7 个目标是：投资7 000 万英镑于“农业科技孵化器”（Agri-Tech Catalyst），将农业科技研究成果转化为应用技术；投资9 000 万英镑于农业创新中心，支持开发和引进开发新技术和工艺；深入挖掘农业数据信息并建立农业信息和环境可持续性度量中心，使英国成为这个领域的全球领导者；成立农业技术领导委员会统筹农业科技发展，给予农业产业一个更强有力的引导；吸引并保持一支将农业技术从实验室应用于农田的专业人才队伍；提高公众对支出以及如何增加产业研究基金的理解，增大公共支出透明度；提高英国农产品出口以及内部投资表现。
  2.2英国农业科技战略的实施内容
  英国农业科技战略由农业技术领导委员会（Agri-Tech Leadership Council，以下简称“领导委员会”）指导实施，参与方主要包括企业、政府和科研机构。领导委员会负责引导和监督资金的使用，包括与其他参与方一起，对私人部门和政府部门提供的农业研究、转化和创新投资进行综合规划，和研究委员会一起确定重点支持的农业项目，并进行事前、事中和事后评价。政府主要负责提供资金和促进国际合作，技术战略委员会（Technology Strategy Board）和生物技术与生物科学研究委员会（Biotechnology and Biological Sciences Research Council）投资6 000 万英镑于农业科技孵化器的建立以促进农业创新市场化，农业部额外投资1 000 万英镑给农业科技孵化器以支持对发展中国家的技术转移和新型产品转移。同时，政府在5 年内投资9 000 万英镑建立农业信息与可持续性度量中心和数个农业创新中心。
  此外，英国贸易投资总署（UK Trade & Investment）将建立专门的团队以吸引海外投资进入英国农业科技部门，并为未来农业产能增长确定前期市场，还将为寻求与外国政府合作的英国企业提供战略和其他支持。农业科技部门则负责为农户提供相关培训和建议，促进农户、技术人员和科研机构之间的交流，讨论未来农业部门所需技术，促进田间试验的合作与整合，督促农场分享最佳技术，与政府合作设计乡村发展项目，辅助技术发展和知识转移。
  2.3英国农业科技战略的相关利益主体
  农业科技战略将使多方受益，包括农场、国际农业技术公司、英国食品加工制造零售商、农业科技风险投资者、研究人员、消费者和全球新兴市场。农业科技战略将使农场与农业科教部门建立更密切的联系，使其拥有更便捷的途径接触农业科教部门的技术和知识并对研究人员提出自己的诉求，更方便的进入国内和国际市场，拥有更多的出口机会。对于国际农业技术公司，它们将在英国享有积极的政策环境，获得受过培训的熟练工人，拥有更强的供应链关系，从前期研究到后期技术发展都与研究机构保持更密切的联系，并从英国进入全球市场。对于英国的食品加工商、制造商和零售商，它们将拥有建立在双赢基础上的更强也更具弹性的供应链、持续的优质原材料供应、更便捷的途径接触农业创新研究成果以及更多的技术支持。
  农业技术风险投资者在英国将享有更好的投资环境，在政府的支持下进行去风险的早期投资。英国研究人员将在研究成果市场化方面得到更多的资金支持，获得更多与企业、第三方（包括慈善基金会、志愿组织和社会型企业）的合作机会，拥有更明晰的成果转化机制，也将拥有更多的工作机会和认可。消费者将拥有更多的健康食品选择，以可支付价格获得更多可持续环境友好产品，并将获得更多的食物来源信息。新兴市场将能接触到英国农业科研基地，了解新技术、新方法和创新贸易，更好地应对全球农产品挑战。
  2.4英国农业科技战略的成功指标
  领导委员会设定了一系列的长中短期的指标来衡量农业科技战略是否取得成功。从短期来看，要建立农业创新中心和农业科技孵化器，确定优先转化的农业技术并制定转化方案。从中期来看，农业创新中心要实现促进农业新技术市场化的职能，与新兴市场和发展中国家建立农业方面的合作伙伴关系，使国内与海外的研发和商业化投资得到一定的增长，提高农业科技出口绩效。长期指标则包括农业生产力增长率要达到主要竞争对手水平，在农业科技创新和可持续性农业方面成为全球领导者，农业科研与创新成果能被供应链快速吸收，建立完善的数据服务、知识共享和技术推广体系，此外管理体制改革能否有效保障对新产品和新技术的长期稳定投资也是衡量其农业科技战略实施效果的重要指标。
  3 英国农业科技政策的现实特征
  英国农业科技政策实施的重要目标是将英国打造成农业技术创新和可持续农业的世界领导者，并致力于全球食品安全和国际农产品市场拓展。为保证目标的实现，通过《英国农业科技战略》的实施，英国建立了领导小组以进行统筹管理，促进公共科研机构和企业合作发掘科研潜力，注重成果转化促进技术推广并建立农业数据库深入挖掘农业信息。此外，英国科研机构独立自治的体系特征发挥了英国科研机构的主观能动性，提升其科研效率。
  3.1建立领导小组，进行统筹管理
  在2013 年以前，英国的农业科技管理较为分散。英国负责政府宏观科技管理的主要部门商务、创新和技能部（Department for Business, Innovation & Skills）与环境、食品和农村事务部均承担着一定的农业科技研发职能。商务、创新和技能部下设的英国研究理事会（Research Councils UK）中的多个子委员会，包括生物技术与生物科学研究委员会、工程与自然科学研究委员会、经济与社会研究委员会（Economic and Social Research Council）、自然环境研究委员会（Natural Environment Research Council）均涉及农业科技领域。2013 年环境、食品和农村事务部，商务、创新和技能部，英国贸易投资总署和国际发展署（Department for International Development）4 个部门合作，成立了英国农业科技领导统筹机构，即英国农业技术领导委员会，发布了目前英国最重要的农业科技政策——《英国农业科技战略》，负责统筹英国的农业科技发展和《英国农业科技战略》的实施。建立领导小组统筹管理有利于充分利用科研资源，促进科研合作，从更高层面贯彻实施英国的农业科技政策。
  3.2研究机构独立自治，主观能动性高
  英国的商务、创新和技能部主管政府宏观科技政策的制定和管理，但其并不直接管理科研经费的分配，而是通过英国研究理事会和高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council for England）来支持研究机构和大学的科研活动。高等教育基金委员会为大学提供资助，研究理事会则以研究项目或研究计划的形式对大学和公共研究机构予以支持。尽管英国公共研究机构的资金主要来源于政府，但它们独立于政府的管理体系，独立自治，这使它们能去除行政化的影响独立自主的运行，科研效率更高。如英国研究委员会的各子委员会均拥有独立的政策制定、经费使用和管理权，在政府发布国家宏观发展战略后，子委员会按照研究领域和方向确定各自的研究项目和研究计划，政府不干预委员会的日常工作，只由负责科学与技术的国会特选委员定期组织对委员会各方面运作的公共质询。由子委员会首席执行官组成的英国研究委员会执行小组则负责在子委员会之间协调，使跨学科的共同问题可以被系统化的解决。研究机构独立自治有利于其专注于科学研究，充分发挥科研主观能动性，提高科研效率。
  3.3促进公共科研机构和企业合作，发掘科研潜力
  英国农业科技战略的核心内容是促进农业公共科研部门和企业的深度合作。农业企业是英国农业产业中一支非常重要的科技力量，农业企业的科研支出占总农业科研经费支出的60% 以上。一些世界领先的农业技术公司如Syngenta、Genus、Aviagen、JCB、New Holland 和Velcourt 都在此进行了大量的科研活动，Syngent 有大概25% 的科研实验室都在英国。一些跨国制药公司如Merck、Merial、Lily 和Novartis 也在此进行与动物健康相关的药物研发。英国也拥有强大的公共农业科研力量，包括农业技术学院、大学、研究所和私人研究机构，其中有世界著名的约翰英尼斯中心（The John Innes Centre）、罗斯兰学院（The Roslin Institute）、洛桑研究所（Rothamsted Research）、国家农业植物研究所（The National Institute of Agricultural Botany，NIAB）和东茂林果树研究所（East Malling）。这些农业研究机构分布在英国各地，其中以英格兰地区居多，研究范围包括作物与动物基因、环境科学、食品科学与人类营养，功能食品、清洁技术和废物能源生产等新兴领域，以及工业生物技术和合成生物学等相关领域。
  促进农业公共科研部门和企业的深度合作，寻求商业组织、私人投资者、基金和信托的长期投资，形成农业部门长期可持续的内部投资增长，有利于发挥出英国的农业科研潜力，吸引农业投资，创造新一代合资企业，增加出口机会。
  3.4注重成果转化，促进技术推广
  成果转化和技术推广是英国农业科技战略的重要使命，虽然英国有享誉世界的基础农业科研基地，但是应用研究和转化研究投入较少，导致英国农业竞争力降低。基于英国农业科技战略，政府不仅投资7 000 万英镑于“农业科技孵化器”（Agri-Tech Catalyst），将农业科研成果转化为应用技术，还投资数千万英镑于农业创新中心，支持发展、引进和开发新技术和工艺与技术推广。一方面促进农业公共科研部门和企业的深度合作，鼓励知识和技术转移，一方面使农场与农业科教部门建立更密切的联系，促进农户、技术人员和科研机构之间的交流，为农户提供相关培训和建议，促进技术的分享和推广。这些措施使新产品、新技术更迅速的被供应链吸收，使英国农产品在国际市场上更具竞争力。
  3.5建立农业数据库，深入挖掘农业信息
  深入挖掘农业数据信息并建立农业信息和可持续性度量中心，使英国成为该领域的全球领导者是英国农业科技战略的重要目标。百事公司与剑桥大学合作，开发了一款针对农户的作物管理工具，该工具为农户提供精确的耕作信息，帮助农户节约生产用水，减少碳排放并增加产量。国家环境研究委员会（Natural Environment Research Council） 开发了“mySoil”移动手机应用软件，人们可以通过该软件浏览和上传当地土壤信息，了解英国作物产地。农业生产数据的收集和数据库的建立将大力驱动农业科技创新。对于农场主来说，可以将自家生产水平与当地生产水平、区域生产水平和国家生产水平相比较，更好的了解自家的生产水平；对于消费者来说，可以追溯所购买农产品的生产信息；对于农业科研人员来说，通过构建和挖掘农业生产数据库，可以寻找新的研发点；对于政府来说，精确的农业生产数据将为政府发放“绿色规则”（Greening Rules）补贴和质量监管提供依据。
  4 英国农业科研投入结构
  农业科技的发展需要大量资金作支撑，从支出途径可以将英国农业科研支出分为政府部门支出和商业部门支出，其中商业部门支出为主，约为政府部门支出的3 倍，且主要来源于大型跨国企业。
  4.1英国政府部门的农业科研支出
  2007—2015 年政府研发支出总体呈波动增长态势，8 年间增长15.4%，其中对农业和环境的研发支出份额基本保持在5%~7% 之间（表1），其绝对值保持波动增长态势。

  2012 年和2013 年英国政府支出3.21 亿英镑以支持农业和食品研发（表2）。其中，生物技术与生物科学研究委员会支出1.63 亿英镑，占总额的50.8%，反映了该委员会在农业研发领域的领导地位；其次是国际发展署支出0.48 亿英镑，占比15.0%，该部分支出主要用于支持发展中国家的农业发展；环境、食品和农村事务部支出0.44 亿英镑，占比13.7% ；苏格兰政府（Scottish Government）支出0.34 亿英镑于农业研发，占比10.6%，反映了农业在苏格兰地区的重要性；自然环境研究委员会支出0.13 亿英镑，占总额的4.0%，其他机构包括北爱尔兰农业与农村发展部、“创新英国”、经济与社会研究委员会、威尔士政府、能源与气候变化部、食品标准署共支出0.19 亿英镑于农业研发，占比5.9%。

  4.2英国商业部门的农业科研支出
  2007—2015 年英国商业部门研发总支出及农林渔业、食品饮料烟叶业研发支出总体呈波动增长趋势。2015 年商业部门中农林渔业研发支出占商业部门研发总支出的0.67%，食品饮料烟叶业研发支出占商业部门研发总支出的2.03%（表3）。

  从研究类型来看，2015 年商业部门中农林渔业和食品饮料烟叶业的研发投资，主要用于应用研究和试验发展研究，仅有小部分或极小部分用于基础研究（表4）。农林渔业的1.27 亿英镑现金投资中，应用研究支出为0.89 亿英镑，占比70.1%，试验发展研究支出为0.38 亿英镑，占比29.9% ；食品饮料烟叶业的3.92 亿英镑现金投资中，0.86 亿英镑用于基础研究，占比21.9%，1.51 亿英镑用于应用研究，占比38.5%，1.55 亿英镑用于试验发展，占比39.5%。

  5 对中国的启示
  目前，我国农业R&D 体系面临着农业科技创新体制与管理机制障碍、农业科研成果转化率低、农业科技服务体系不健全、农业科技人才队伍相对弱势等问题。在过去半个多世纪中，由于英美等发达国家农业R&D 投入增速放缓，而发展中国家特别是中国的农业R&D 投入快速增长，中国在全球农业R&D 中的份额持续增长，将成为未来农业技术革新的重要力量。制定适当的农业科技政策，提高农业R&D 效率不仅对中国的农业发展，对世界农业发展也有着重大的意义。
  在此背景下，学习与借鉴发达国家农业科技政策具有重要的现实意义。中英两国农业发展面对着相似的困境：人均耕地少，中国的人均耕地仅为0.08 hm2，英国的人均耕地仅为0.1 hm2，用有限的土地生产更多和更高质量的农产品是两国面对的共同挑战。农业科技发展对于两国均极为重要，因此，英国的农业科技发展战略对于中国农业科技发展具有重要借鉴意义。
  5.1国家应建立统一的农业科技管理统筹部门
  在英国，由各部门高级领导组成的领导委员会作为农业科技战略的最高规划部门和指挥部门拥有很强的部门领导力，不仅统一了多部门的资源，促进资源的有效利用，也使农业科技战略的实施更加顺畅，并为农民和农业企业提供了更强有力的支持，显著提高了管理效率。
  我国可以参考该作法，借助我国行政管理体制和财税体制改革的契机，推动权力转移合并，整合农业科技管理机构，逐步建立起一个综合性的农业科技管理部门，统筹规划可利用资源，促进农业科技发展。
  5.2加快农业公共科研机构去行政化管理
  虽然英国公共农业科研机构资金主要来源于政府投入，但政府并不干涉其经费使用和人事管理，因此英国公共农业科研机构具有独立的政策制定、经费使用和管理权，从而能专注其农业科研使命，发挥其农业科研主观能动性。
  我国公共农业科研机构属于事业单位，采用政府行政管理模式和与政府完全对应的内部机构设置，没有按照科研活动的规律进行管理和机构设置，人才、经费管理和分配机制僵化，影响科研单位主观能动性的发挥和农业科研使命的达成。加快农业公共科研机构“去行政化”管理，赋予公共农业科研机构独立管理权，赋予专家团队人才聘用权、评价权和经费使用权，可以减少行政制度对科研活动的约束，释放科研活力。
  5.3强化农业科技成果转化应用
  英国高度重视农业科研成果的转化和推广应用，不仅专门拨款建设“农业科技孵化器”和“农业创新中心”以促使农业科技研究成果向应用技术的转化，支持发展、引进和开发新技术和工艺，还建设了一支将农业技术从实验室应用于农田的专业人才队伍，一方面增加了对农业科研成果转化的资金和人员的投入，一方面促进了产学研三方的密切联系与合作。
  中国目前的农业科技成果转化率较低，相关投入少且产学研脱节问题显著，可借鉴英国政府的作法增加相关投入并增强产学研三方的联系与合作，促进农业科研成果的应用转化。
  5.4鼓励扶植农业企业开展技术创新
  在英国农业科技战略中，企业参与率很高且占主导地位。英国不仅为农业企业创造了积极的政策环境，提供了更强的供应链关系，也为企业提供了创新空间，更便捷地与研究机构建立联系、进行合作的途径，还具有完备的农业教育培训系统，为企业提供熟练工人，降低企业培训成本。
  在大多数发达国家，农业企业是农业创新的主体，但在中国，隶属于政府的科教机构是农业创新的主体，设计适当的政策措施鼓励扶植农业企业进行技术创新是中国农业科技政策制定的重点之一。
  5.5加速推进农业领域信息化建设
  英国农业科技战略多次强调，要建立农业信息和可持续性度量中心，帮助英国深入挖掘农业数据信息，使英国在农业信息和可持续性度量方面成为全球领导者，并为农户和农业公司提供更多更准确的生产数据和市场数据等，使农户和农业企业更加了解市场、把握市场动向。
  目前，中国的农户和农业公司对市场的了解途径有限，无法及时跟进市场动向。建立专门的信息服务平台提供农业生产信息和市场信息，加快农业领域信息化建设，有助于增加农业研发有效需求，提升农业科技研发效率。同时信息服务平台建设有利于农户和农业企业更好地应对市场，也有利于农民收入、农产品价格的稳定。