刘振伟：坚持绿色发展 引领乡村生态振兴

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刘振伟（全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员）

  生态文明建设是事关中华民族永续发展的根本大计，是增进民生福祉的优先领域。中华民族向来尊重自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。我国黄河以北地区广泛流传的“敕勒川，阴山下，天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”，勾画出无比壮阔的山河景色和生机勃勃的绿色生态。朱熹在《观书有感》中写道，“半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊。问渠那得清如许，为有源头活水来”。生态意境跃然纸上。辛弃疾在《西江月·夜行黄沙道》写道，“明月别枝惊鹊，清风半夜鸣蝉。稻花香里说丰年，听取蛙声一片”。如果没有良好的生态，枝头的鹊儿、鸣唱的知了和稻田里的青蛙能如此鲜活吗？流传千古的绝句“接天莲叶无穷碧，映日荷花别样红”“采菊东篱下，悠然见南山”“黄河之水天上来，奔流到海不复还”等，都是良好生态的真实写照。
  长期以来，我国积累的经济社会发展与生态环境保护的矛盾十分突出，新老环境问题交织，区域性、结构问题环境风险凸显。生态环境遭破坏成为民生之患、民生之痛，成为经济社会可持续发展的瓶颈制约。转变发展方式，推动绿色发展，刻不容缓。
  山水林田湖草综合治理面临的问题
  ——田
  田的治理，就是治理、改造、修复土壤，核心是解决自身污染和外源污染两大问题。我国土壤环境污染有一个演进过程。上世纪80年代及以前，影响土壤环境的主要是矿区、污水罐区等点源局部，污染物主要是重金属，耕地污染主要是农药残留，主要污染物是六六六和滴滴涕，带来的后果是少部分食物链遭到污染。进入21世纪以来，点源、面源、区域、流域污染全面爆发，造成耕地污染、地下水污染及人居环境污染。在国外，污染源在不同的经济发展阶段有不同的成因，在我国，多种成因同期叠加，增加了治理难度。
  我国耕地的污染物种类高达100多种。土壤被污染后，通过作物吸收传导到食物链，通过水平迁移传导到地表水，通过垂直迁移传导到地下水，通过颗粒物传导到大气，四个渠道构成生态环境风险。原环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染调查公报》（2017年）显示，“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土地环境问题突出。土壤总体点位超标率16.1%，其中耕地超标率11.4%，林地超标率10%，草地超标率10.4%，未利用地超标率11.4%。总点位超标率中，镉超标7%，镍超标4.8%，砷超标2.7%，六六六超标0.5%，滴滴涕超标1.9%，多环芳烃超标1.4%”。化学革命带来了农产品产量的大幅度提高，但使用不当或超量使用会带来负面影响。近20年来，我国的化肥施用量（折纯）从3800多万吨增长到6000多万吨，增加的主要是复合肥，使用强度达到359公斤/公顷，国际公认的安全使用强度上限为225公斤/公顷。地膜覆盖是农业的“白色革命”，由于后续技术革新和回收管理滞后，“白色革命”带来的负面影响已经显现，残膜积累侵害地力，阻碍土壤水分疏导，成为土地板结、土地污染的一大公害，对“白色革命”需要进行“再革命”。
  ——水
  我国水治理面临三大问题：
  水供需矛盾突出。虽然大江大河通过治理基本形成了防洪工程体系，防洪能力得到提高，但防洪工程体系的建设标准相对于生产力发展水平仍显偏低。少数大江大河水利枢纽可以达到抵御百年一遇以上洪水标准，但多数大江大河的大部分堤防只能防御20年一遇左右的常遇洪水。目前，占我国国土面积约11%的受洪水威胁的防洪区范围内，聚集了占全国35%的耕地、90%的大中城市和80%的工农业产值，随着工业化的推进，人口、资源持续向防洪区聚集，防洪区单位面积上的财富大幅度增加，同等规模洪水潜在的经济损失和社会影响剧增。另一方面，我国又是水资源相对短缺的国家，人均水资源量2100立方米，相当于世界平均水平的28%，在全世界192个国家中排名第127位。耕地亩均水资源量300多立方米，为世界平均水平的50%。随着经济社会快速发展，对水资源的需求增长很快，全国用水量已由4400亿立方米（1980年）增加到6200亿立方米（2018年），正常年份缺水500多亿立方米。全国有400多座城市缺水，其中100多座城市严重缺水。根据我国水资源总量限制，到2030年，全国用水量控制在7000亿立方米以内，2018年的用水水平与之仅相差800亿立方米。今后，工业及城镇化发展、农业灌溉面积扩大、能源需求增长、生态环境改善等都要增加水资源需求，水资源供需矛盾将进一步尖锐化。
  水污染严重。全国废污水排放量不断增加，一些河流的污染物入河量远远超过其纳污能力。一些地方工业污染水源重大事件频繁发生。全国黑臭水体整治进展不均衡、污水收集能力存在明显短板。生物多样性受到威胁，濒危物种增多。农业面源污染加重，一些地方的饮用水水质存在安全隐患。全国水土流失面积占国土面积的31%，经济高速增长，每年因开发建设等人为新增水土流失面积超过1万平方公里，平均每年高达40~50亿吨泥沙进入江河、湖泊，增加了水流含沙量，造成了河道、水库的淤积。
  水超采与水浪费并存。由于地表水资源量不足，再加之地表水源的污染，不少地方过量开采地下水。目前，全国有各类地下水取水井近亿眼，地下水利用量超过千亿立方米，占全国总用水量的18%。北方地区65%的生活用水、50%的工业用水、33%的农业用水抽取地下水。全国地下水超采地区面积23万平方公里，地下水超采量159亿立方米。另一方面，水浪费严重。我国经济增长方式比较粗放，再加之水价形成机制没有充分反映水资源的稀缺性、市场供求、生态环境损害成本和修复效益，导致我国水资源利用存在严重浪费现象。我国农田灌溉水有效利用系数为0.545，低于0.7~0.8的世界先进水平（据水利部）。
  ——林
  根据第八次全国森林资源清查结果，我国有林地面积46.5亿亩（其中国有林地面积18.6亿亩，集体林地面积27.9亿亩，在集体林地中，集体统一经营的林地6.17亿亩，占集体林地的22.81%）。森林蓄积量和森林覆盖率从上世纪八十年代初期的102.6亿立方米和12%，增长到151亿立方米和21.66%（2018年）。在林地林权管理、公益林保护、林业科技创新等方面，建立了较为成熟的管理制度。但是，林业生态环境建设依然面临诸多挑战：森林资源总量少，分布不均。我国人均占有森林面积和蓄积量只相当于世界平均水平的21%和12%，森林覆盖率比26.6%的世界平均水平低近5个百分点，植树绿化的任务艰巨。在林业生态环境建设、基本林地保护、森林生态补偿、森林资源管护与可持续发展、林农利益保护等制度还需要完善。
  ——草
  草原生态系统是由草原地区植物、动物、微生物和非生物环境构成的，是进行物质循环与能量交换的基本机能单位。草原生态系统具有发展草原畜牧业和防风、固沙、保土、调节气候、净化空气、涵养水源等功能。我国有草地面积60亿亩，占国土面积的40%（2018年）。我国草原由于长期超载放牧和人为开荒，积累问题不少：退化、碱化、沙化问题突出，中度、重度退化面积占三分之一以上；草原在利用方式、承载力水平、管理方式等方面距离国际先进水平差距大；草原生态受病害、虫害、鼠害以及高温、干旱、暴风雪等极端天气影响大，草原生态系统脆弱；草原畜牧业转型升级任重道远，生态设施投入不足，原始的放牧饲养方式占主导地位；南方草原确权登记进展缓慢，在一定程度上造成保护主体缺失。
  法治保障
  良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富，推进乡村绿色发展，恢复绿水青山、蓝天白云，还人民一个美丽家园，打造人与自然和谐共生发展新格局，是乡村振兴战略的重要组成部分。2018年中央一号文件提出，“把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复”。“必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一”。推进乡村绿色发展，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草是生命共同体的整体观，系统规划，综合治理，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护，构建人与自然和谐共处的绿色发展体系。
  ——落实土壤污染防治法
  一是坚持防治并举，防字当先，建立废水、废气、固废、颗粒物排放、地膜覆盖的风险管控机制，管理存量，减少增量，严防污染物进入农作物、地表水、地下水和大气，截断传播路径。二是加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动。实现投入品减量化（2020年化肥农药施用量实现零增长）、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理（2020年综合利用率超过75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上）、农作物秸秆综合利用、病虫害绿色防控，推进废弃农膜回收、推广全生物可降解地膜、研发地膜溶解技术。三是加强土壤污染修复。开展土壤污染治理与修复试点示范，建立土壤修复基金，支持修复产业发展。聚焦重金属污染区域、聚焦铅锌铜矿采选及冶炼，聚焦涉铅、涉镉行业，重点监控、整治。严厉打击涉重金属非法排污企业，切断镉等重金属污染物进入农田的链条，降低粮食镉等重金属超标风险。严格管控重污染耕地用途，禁止种植食用农产品。四是建立完善土壤治理标准体系，及时制定发布防控标准和技术规范，加强土壤污染治理的科技支撑。完成土壤污染状况详查，为实施农用地分类管理、推进安全利用提供依据。五是明确生产经营者土壤污染防治主体责任，明确政府特别是县乡两级的监管责任。到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。
  ——落实水污染防治法
  一是落实“河长制”。建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联动协调机制，加强流域水污染防治与生态保护，加强水污染联合防治，落实地方政府保护水环境和水资源的主体责任。二是强化重点领域水污染防治。在工业废水管理方面，对工业集聚区废水实行集中处理，严格排放要求；在地下水污染防治方面，采取防渗漏等措施，加强地下水水质监测；在农业和农村水污染防治方面，要统筹规划、建设农村污水、垃圾处理设施，制定与水环境保护相适应的化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，推广测土配方施肥技术和高效低毒低残留农药，对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用，禁止有关工业废水排入农田。三是加强饮用水水源保护。开展饮用水水源污染风险调查评估，加强饮用水水质监测，保障全过程饮用水安全。四是合理布局水产养殖空间，深入推进水产健康养殖，开展重点江河湖库及重点近岸海域破坏生态环境的养殖方式综合整治。五是实施国家节水行动、完善水价形成机制。推动节水型社会建设，全国用水总量控制在6700亿立方米以内（2020年）。六是强化企业防治污染的主体责任，对水环境违法行为加大法律制裁力度。到2020年，全国地表水I—III类水体比例达到70%以上，劣V类水体比例控制在5%以内，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。
  ——修改森林法
  立法思路：一是将党中央关于林业工作的决策转化为法律规范。2003年党中央、国务院制定《关于加快林业发展的决定》，2008年党中央、国务院制定《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，2009年党中央召开全国林业工作会议，对集体林权制度改革作出全面部署，2015年党中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。通过修法，将党中央关于林业改革发展的政策措施转化为法律规范。二是对森林功能重新定位，明确以生态建设为主的林业发展战略。生态事关经济社会可持续发展和美丽中国建设，林业经济不是一般的产业经济，坚持森林生态效益、社会效益优先的原则，坚持把林业生态功能放在首要位置。将林业发展置于“五位一体”总体布局，建立严格的林地保护制度，加大对森林生态保护的投入，多渠道筹集公益林补偿金基金，为林业发展向以生态建设为主的方向转变提供制度保障。继续实施林业生态建设重大工程。坚持整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，继续推进天然林保护全覆盖和防护林体系建设、京津冀风沙源治理、退耕还林还草、湿地保护修复、生物多样性保护等重大生态工程，坚持不断开展大规模国土绿化行动。结合国有林区、国有林场改革，引导社会力量投入森林生态建设和保护。三是确认集体林权制度改革成果。全国有27亿亩集体林地完成了集体林权制度改革，8981万林农拿到了林权证，通过修法，确立林农享有的林地承包经营权和林木所有权，对林农享有的权益实行物权保护。建立林地经营权和林权流转以及融资担保制度。四是确认国有林场和国有林区改革成果。明确国有森林资源是全民自然资源的重要组成部分，明确所有权行使主体、规定经营者的权利义务，明确国有森林资源资产的保值增值责任。按照政企分开、企社分开、森林资源行政管理和企业经营利用分开的原则，明确功能定位，建立责权利统一，管资产、管人、管事相结合的管理和经营体制。逐步建立全民自然资源有偿使用制度。五是建立林业分类经营、分类管理制度。按照公益林和商品林的不同特点，采取不同的管理制度。公益林以发挥森林生态效益等生态功能为主要经营目的，实行严格保护；商品林以生产木材和其他林产品为主要经营目的，依法自主经营。六是以确保森林资源永续利用为基本原则，健全完善森林管理制度。包括森林采伐的范围、条件、限额及许可程序；发展森林保险，落实森林保费补贴；建立森林资源资产评估制度，发展林业产权交易平台；扶持林业专业合作社发展，促进林业规模化、标准化、集约化经营。七是明确国家对森林生态建设的扶持政策。包括财政、金融、保险等支持措施，推动建立森林生态建设和保护的长效机制。八是推进国家公园体制试点。优化整合各类保护区，建立以国家公园为主体的自然保护地管理体制。支持发展森林生态旅游产业链，促进生态保护与经济发展互补共兴。九是明确法律责任。林业发展目标是，到2020年，森林覆盖率达到23.04%以上。
  ——修改草原法
  立法思路：一是完善草原产权制度。划为重点功能生态区的全民所有制草原由中央政府行使所有权，其他全民所有制草原由地方政府行使所有权。二是赋予农牧民长期而稳定的草原使用权，保护其占用、使用、收益的权利。三是逐步建立健全草原有偿使用、有偿流转的管理制度。四是建立完善基本草原保护制度。对基本草原范围作出界定，依法对基本草原实行用途管制和征占用总额控制，确保基本草原面积不减少，生态用途不随意改变。五是加大草原建设投入，建立健全草原生态保护补助奖励制度。建立政府主导、社会资本多元参与的草原生态投入保障机制，持续加大草原生态设施建设力度，扶持后续产业发展。将经过实践检验的草原生态奖补政策转化为法律，依法明确禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴的实施对象、范围和经费保障途径，推动形成稳定长效的草原生态补偿机制。
  ——修改渔业法
  立法思路：强化渔业资源保护，建立渔业船网工具指标控制和捕捞许可制度，完善监管和处罚措施，完善渔业生态补偿；强化水产品质量安全监管，建立完善水产养殖投入品管理、产品质量监测、市场准入等监管制度；强化对水域滩涂养殖权保护，保护渔民利益；强化对水产苗种的管理，防止重要水生生物种质资源流失和生物入侵，保障引种用种安全；强化渔业生产安全监管和风险保障，建立渔业政策性保险制度，扶持渔业互助合作保险组织发展。
  ——修改环境保护法及相关税法
  保护生态环境就是保护生产力，改善生态就是发展生产力，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿和政府主导、市场参与的原则，积极探索推动生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度，扩大市场交易方式和范围，鼓励社会力量介入公益性补偿，推动建立市场化、多元化的生态补偿机制。确定合理的补偿标准，在加大重点生态功能区转移支付力度的同时，综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值，落实完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，使受偿地区人民的生活水平不降低并保持合理增长。统筹考虑生态补偿与生态建设、环境综合治理，将落实农业功能区制度与国家区域发展战略、产业发展战略以及支持欠发达地区转型发展相结合，形成补偿、保护、建设和发展有机结合的工作格局。完善配套制度体系，依法对受偿主体的产权、受偿范围、补偿依据和标准作出界定，在受偿地区生态环境监测评估、生态绩效评估、保护者和受益者的权利责任等方面作出法律规范。建立完善水、土地、矿产、森林、海域、海岛使用等资源税费征收使用管理制度，推动建立与市场化多元化生态补偿协调一致的税收机制。健全生态环境保护经济政策体系，在价格、财税、投资、金融、保险等方面出台激励和惩罚措施，建立生态环境损害赔偿制度。
  久久为功建设生态宜居美丽乡村
  乡村生态建设另一个载体是建设生态宜居美丽乡村。美丽乡村建设不要走城镇建设的路子，不搞千村一面。要以农村生态网络建设为基础，构建集生态、景观、游憩、风貌和文化于一体的美丽乡村，加大具有乡村绿色特点的基础设施建设。将生态网络与人居环境融为一体，有机结合田园景观、人文景点、自然风貌、农事体验、农耕文化等，增强人民群众对美丽田园的认同感、归属感，让绵延的地方历史文脉遵从绿色生态轨迹得以传承和发展。
  持续开展农村人居环境综合整治行动，实现全国行政村环境整治全覆盖，为人民群众留住鸟语花香的田园风光。就全国大多数地方而言，建设美丽乡村是以旧村改造为主要形态，不搞“大拆大建”。旧村改造要聚焦全面推进垃圾处理、污水治理（改厕）和村容村貌提升三大革命，多措并举、综合整治农村人居环境。到2020年，农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区人居环境质量全面提升，管护长效机制初步建立，中西部有较好基础、基本具备条件的地方力争实现90%左右的村庄生活垃圾得到治理，卫生厕所普及率达到85%左右，生活污水乱排乱放得到管控。要落实村支部、村委会和农民的主体责任，落实好县乡政府的总体规划职责，激发、调动和引导农民主要依靠自身力量办自己的事情。从地方的实践看，采取社区、企业、政府合作的方式，或政府以奖代补的方式，收效较好。鼓励各类社会组织、企业参与美丽乡村建设，创造生态产品，发展生态产业，让生态文明的建设者成为受益者。
  2003年6月，浙江省启动了“千村示范、万村整治”工程，是农村人居环境整治、推进绿色发展的成功实践。浙江省坚持全域规划理念，城乡协同编制规划体系，形成以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系。从农村实际出发，抓住农村生活垃圾和生活污水两个关键，探索适合农村特点的“户集、村收、镇运、县处理”的生活垃圾集中收集处理方式，推进垃圾减量化、无害化、资源化分类处理。对生活污水不能纳入城镇污水管网的村庄，就地自建集中型、区域型、联户型、单户型生态化污水治理设施，建立“五位一体”的设施运行维护管理体系。以“规划科学布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡村文明身心美，宜居宜业宜游的农民幸福生活家园、市民休闲旅游乐园”为目标，建设美丽乡村，逐步实现城乡关系、人与自然关系改善和历史文化传承与现代文明发展有机融合。
  习近平总书记指出，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，揭示了人与自然和谐共生、唇齿相依的理念。要统筹考虑自然生态各要素，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理，推动建立生态保护修复新模式。只要遵从生态发展规律，乡村生态振兴会离我们越来越近。