农业农村改革40年主要经验及其对乡村振兴的启示

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张云华（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，研究员）

40年前的农业农村改革拉开了中国改革开放的序幕。40年来, 农业农村改革不断深化, 为农业农村发展奠定基础、提供动力。在乡村振兴道路上, 农业农村改革依然要也必然要为乡村振兴提供动力、创造活力。40年来农业农村改革内容丰富多彩, 赋权与市场化当为关键的两条成功经验。在农业农村改革和乡村振兴的新起点上, 赋权和市场化仍然具有较大改革空间, 将会为乡村振兴提供巨大动力。

一、赋权与市场化:农业农村改革40年主要经验

农业农村改革40年的主要经验, 总结起来主要有两条:一是逐步赋权并放活农民与农村产权与自主权;二是渐次推进农业农村市场化, 逐渐建立农业与农村市场经济体制。这也是40年来农业农村改革的两大主线。40年来, 农业农村改革在实践——认识——实践的过程中走向深入。

(一) 推行家庭承包责任制, 赋予农民土地承包权与经营自主权

40年来的农业农村改革发轫于农地产权制度与经营体制改革, 起始自家庭承包责任制的推行。20世纪70年代末80年代初, 经过小岗村等地艰难的实践探索、国家各层级的激烈争论, 我国对20世纪50年代中期以来实行的农村土地集体所有、集体统一经营的产权制度与经营制度进行了历史性改革, 在土地集体所有制的前提下, 推行家庭承包责任制。

党的十一届三中全会后, 一系列政策文件对农村家庭承包责任制进行了确认、细化、巩固与完善。不过无论在实践中还是在政策上, 家庭承包责任制都不是一步到位的。1980年5月31日, 邓小平同志在与中央负责工作人员谈话时肯定了包产到户和包干到户。农村政策放宽以后, 一些适宜包产到户的地方搞了包产到户, 效果很好, 变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户, 增产幅度很大[1]。1980年9月27日, 中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知, 适当放宽了对自留地、家庭副业和集市贸易的限制, 强调要尊重生产队的自主权, 因地制宜地发展多种经营, 普遍建立各种形式的生产责任制, 改进劳动计酬办法, 初步纠正生产指导上的主观主义和分配中的平均主义;讨论了加强和完善农业生产责任制问题, 支持干部群众探索的专业承包联产计酬责任制等农业生产责任制;提出在边远地区和贫困落后的地区, 可以包产到户, 也可以包干到户。

1.20世纪80年代初中央确立农村家庭承包责任制, 改革农村土地产权、经营与分配制度

1982年1月1日, 中共中央批转《全国农村工作会议纪要》, 指出截至目前全国农村已有90%以上的生产队建立不同形式的农业生产责任制;目前, 我国农村的主体经济形式, 是组织规模不等、经营方式不同的集体经济。与其并存的, 还有国营农场和作为辅助的家庭经济。在此文件中, 家庭经济还是辅助的。1982年中央“一号文件”对于农村承包责任制的建立具有划时代的历史意义, 首次提到“承包”“土地的承包”“联产承包制”“土地所有权和经营权”等重要概念和政策要求。该文件指明在各地建立的生产责任制中, 实行联产计酬的占生产队总数的80%以上, 一般地讲, 联产就需要承包。联产承包制的运用, 可以恰当地协调集体利益和个人利益, 并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥, 所以能普遍应用并受到群众的热烈欢迎。该文件还指出有按人劳比例或者按劳动力平均分包耕地、专业承包等不同形式的承包。不论实行何种类型的承包责任制, 土地的承包必须力求合理。为了保证土地所有权和经营权的协调与统一, 社员承包的土地, 必须按照合同规定, 在集体统一计划安排下, 从事生产。1983年1月2日, 《中共中央关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》正式提出并进一步肯定、完善联产承包责任制。文件指出, 党的十一届三中全会以来, 我国农村发生了许多重大变化。其中, 影响最深远的是普遍实行了多种形式的农业生产责任制, 而联产承包制又越来越成为主要形式。联产承包采取了统一经营与分散经营相结合的原则, 使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。完善联产承包责任制的关键是通过承包处理好统与分的关系。该文件提出要建立健全承包合同制。人民公社的体制, 要从两方面进行改革。这就是, 实行生产责任制, 特别是联产承包制;实行政社分设。1984年1月1日, 《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出要继续稳定和完善联产承包责任制, 帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模, 提高经济效益。该文件首次明确土地承包期, 鼓励农民增加投资, 培养地力, 实行集约经营, 提出土地承包期一般应在十五年以上。

总结起来, 推行农村家庭承包责任制涉及四个方面的改革, 有四点核心内容:第一, 农村土地产权制度方面, 土地承包经营权从一元的土地集体所有权中分离出来, 实现土地集体所有权与经营权两权分离, 赋予农民土地承包经营权。第二, 农村土地经营体制方面, 农地由集体统一经营改为以家庭经营为主。经营主体发生变化, 经营单元从集体转变为农户家庭。第三, 农业经营权方面, 赋予农民经营自主权。种什么、怎么种、卖给谁, 都由农民说了算。第四, 农业生产分配制度方面, 由间接工分制转变到直接分配制。家庭承包制极大地调动了中国亿万农民的生产积极性, 迅速显示了其超出集体经营的巨大优越性。家庭承包经营制度对于保障农村经济社会稳定发展起到了巨大作用, 奠定了农产品市场化的产权制度与经营体制基础。

2. 法律认可农村家庭承包责任制并赋予农民土地承包经营权

在实践与政策基础上, 宪法与专门的法律不断强化、充实农村家庭承包责任制, 增强了农民的土地权利。1993年宪法修正案把农村家庭联产承包责任制载入宪法。其第八条规定, 农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济。1999年宪法修正案进一步完善该条款为, 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济。农村基本经营制度的宪法规定就此固定下来。2004年、2018年宪法修正案都未对此条款进行修正。

1986年《土地管理法》最早在法律上赋予并保护土地承包经营权。《土地管理法》第十二条规定:集体所有的土地, 全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地, 可以由集体或个人承包经营, 从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或个人, 有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。1998年修订的《土地管理法》第十四条规定:农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营, 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同, 约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 赋予农民长期而有保障的土地使用权, 我国于2002年通过、2003年施行《农村土地承包法》。该法系统地将农村土地承包政策上升为法律, 系统地赋予集体经济组织成员土地承包经营权。规定了国家实行农村土地承包经营制度, 国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定, 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地, 国家保护集体土地所有者的合法权益, 保护承包方的土地承包经营权, 任何组织和个人不得侵犯, 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转等条款。《农村土地承包法》赋予的土地承包经营权利包括承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的, 有权依法获得相应的补偿;等等。耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年。2007年出台的《物权法》进一步在法律上明确界定土地承包经营权是一种用益物权。该法规定, 土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利, 有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

(二) 逐步赋予农民流转土地经营权的权利, 建立并完善土地经营权市场

农村土地家庭承包制与土地承包经营权确立后, 随后逐渐有了承包土地经营权流转的需要。承包土地经营权的流转早前的表述是土地承包经营权流转, 但实质上流转的不是承包权, 而是经营权;农村土地“三权分置”制度提出并确立后, 逐步规范为土地经营权流转。土地经营权流转有助于推动农业规模经营、提高土地利用效率、解放农业劳动力。政策和法律上赋予农民土地承包经营权流转的权利有几个重要的文件标志。第一, 1984年中央“一号文件”首次允许农村土地有限度流转, 即只能在集体组织内部社员间转包, 而出租则被明文禁止。文件规定了土地可以在集体内部社员间转包, “鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内, 因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的, 可以将土地交给集体统一安排, 也可以经集体同意, 由社员自找对象协商转包, 但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。该文件同时对转包的条件也作出了指导, “转包条件可以根据当地情况, 由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下, 可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”。这也可以看作农地流转租金的最初形态。文件还规定了三个不准:自留地、承包地均不准买卖, 不准出租, 不准转作宅基地和其他非农业用地。承包土地经营权流转的萌芽已经出现。第二, 中发[1993]11号文件提出允许转让土地使用权。《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》 (中发[1993]11号) 提出土地承包15年到期后再延长到30年, 文件提出“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下, 经发包方同意, 允许土地的使用权依法有偿转让”。这意味着, 除转包外, 出租等其他形式的流转也是符合政策的。第三, 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》 (中发[2001]18号) 首次将农地流转政策系统化。核心内容主要包括:一是农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行, 要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策, 确保家庭承包经营制度长期稳定;二是流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则;三是规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地, 中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地, 地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地;四是加强对农户承包地使用权流转工作的领导, 正确引导和规范农地流转工作, 保护农民的长远利益。第四, 2002年通过的《农村土地承包法》首次以法律形式阐述了农地流转, 是农地流转政策的集中法律体现, 是我国农地流转政策法规中具有里程碑式意义的法律。该法详细规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转等具体内容。2007年实施的《物权法》明确土地承包经营权为用益物权, 并沿袭了《农村土地承包法》关于农地流转的相关规定。第五, 2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将入股作为农地流转的一种形式, 在政策上彻底明确了股份合作的流转形式地位, 提出农地流转中政府的职责是要加强农地流转管理和服务, 建立健全农地流转市场[2]。

党的十八大之后, 土地承包经营权流转政策获得重大发展。随着农村劳动力的大量外出务工或从事多种经营, 越来越多的农户家庭开始流转土地承包经营权, 流转后土地承包权与经营权分离, 农村土地承包经营权制度有必要进一步改革完善。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上提出实施农村土地“三权分置”制度。他指出, 把农民土地承包经营权分为承包权和经营权, 实行承包权和经营权分置并行, 这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调, 要在坚持农村土地集体所有的前提下, 促使承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局[3]。2014年之后的历年中央“一号文件”都在不断确立与完善“三权分置”制度。2014年11月20日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》, 从政策上系统规范引导农村土地经营权有序流转。同年, 国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》, 对包括农户承包地土地经营权等农村产权流转交易作出规定。

(三) 改革农村集体经营性资产的产权制度, 赋予农民对集体资产的股份权能

农村集体资产包括农民集体所有的土地等资源性资产, 用于经营的房屋、农业基础设施、集体投资兴办的企业等经营性资产, 用于公共服务的非经营性资产。农村土地家庭承包责任制的改革实际上也是农村集体产权制度改革的一部分, 农村各类集体土地的制度改革都属于农村集体产权制度改革的一部分。为便于论述, 此处只讨论农村集体经营性资产制度改革。

20世纪90年代以来, 广东、浙江、上海、北京、苏州等地的农村逐步开展了农村集体经营性资产股份合作制改革。改革的动因是这些地区的不少农村的集体经营性资产在改革开放后得到发展, 集体经营性资产规模比较大。然而, 农村集体产权制度、管理与监督制度不健全。农民集体有改革完善农村集体经营性资产产权制度的需要, 地方政府有指导农村集体经营性资产管理的必要。

农村集体经营性资产的规模多大, 收益如何能让集体成员共享, 集体成员对集体资产拥有哪些权利?这些是农村集体经营性资产产权制度改革的基本问题与出发点。集体经营性资产发展起来后, 明晰集体经营性资产数量并按股份 (份额) 量化到集体成员是最基本的要求。农村集体经营性资产是集体成员集体所有的, 集体企业、房屋、农业设施等不可能一分了之, 这与农村土地分户承包还不一样。实行农村集体经营性资产股份合作制改革的农村大都进行了清产核资、股份 (份额) 量化的工作。在此基础上, 集体成员按照股份 (份额) 分享集体经营性资产的收益。在股份设置与收益分配中, 设立成员股是普遍的, 但对于集体股, 有的地区设, 有的地区不设。成员的股份是否随着集体成员的变动而变化, 不同的地方做法不同。有的地方一次划定股份, 增人减人都不再调整股份;有的地方则根据人口变动调整股份。

党的十八大以后, 党中央高度重视农村集体产权制度改革。党的十八届三中全会提出, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2014年10月, 中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案。2015年5月, 全国29个县 (市、区) 开展了农民股份合作和赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年12月26日, 《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布, 这是新时期关于农村集体产权制度改革的综合性指导意见。该文件以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的, 以推进集体经营性资产改革为重点任务, 以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向。该文件提出有序推进经营性资产股份合作制改革、确认农村集体经济组织成员身份、保障农民集体资产股份权利等集体经营性资产产权制度改革的重点内容, 要求因地制宜探索农村集体经济有效实现形式。

(四) 改革农产品购销体制与价格形成机制, 从计划管制、双轨制到逐步推进市场化

计划经济体制时期, 粮食等农产品实行统购统销制度, 国家统一收购、统一销售, 收购与销售价格由国家制定。农村改革后, 国家逐步推进粮食等农产品购销制度市场化改革。1993年是一个分水岭, 1993年之前, 实行购销与价格“双轨制”, 合同定购的价格低于市场价;1993年之后, 主要实行市场化购销, 同时根据市场条件实行价格支持政策。价格支持政策是农业支持保护政策的重点, 也是一道难题。按时间顺序, 我国依次实行了保护价收购、最低收购价 (含临时收储) 政策。

1. 改革农产品统购派购制度, 逐步推进农产品市场化购销 (1978~1992年)

1982年中央“一号文件”提出要改善农村商品流通, 要以计划经济为主、市场调节为辅。粮、棉、油等产品仍须坚持统购统销的政策。实行派购的二类农副产品, 要确定合理的收购基数, 一定几年;某些不便定基数的产品, 也要确定合理的购留比例。

1983年中央“一号文件”放宽了农业农村商品生产和流通政策。文件指出, 为了搞活商品流通, 促进商品生产的发展, 要坚持计划经济为主、市场调节为辅的方针, 调整购销政策, 改革国营商业体制, 放手发展合作商业, 适当发展个体商业。实行以国营商业为主导, 多种商业经济形式并存。调整农副产品购销政策。对重要农副产品实行统购派购是完全必要的, 但品种不宜过多。今后, 对关系国计民生的少数重要农产品, 继续实行统购派购;对农民完成统派购任务后的产品 (包括粮食, 不包括棉花) 和非统购派购产品应当允许多渠道经营。

1984年中央“一号文件”指出, 流通是商品生产过程中不可缺少的环节, 抓生产必须抓流通。当前, 流通领域与农村商品生产发展之间不相适应的状况越来越突出。必须坚持计划经济为主、市场调节为辅的原则, 坚持国家、集体、个人一齐上的方针, 继续进行农村商业体制的改革, 进一步搞活农村经济。继续调整农副产品购销政策。要随着生产的发展和市场供应的改善, 继续减少统派购的品种和数量。

1985年中央“一号文件”第一项政策即改革农产品统派购制度。从当年起, 除个别品种外, 国家不再向农民下达农产品统派购任务, 按照不同情况, 分别实行合同订购和市场收购。粮食、棉花取消统购, 改为合同收购。定购以外的粮食、棉花可以自由上市。生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜, 也要逐步取消派购, 自由上市, 自由交易, 随行就市, 按质论价。其他统派购产品, 也要分品种、分地区逐步放开。取消统购派购以后, 农产品不再受原来经营分工的限制, 实行多渠道直线流通。任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划。该文件还指出, 扩大市场调节, 进一步放活经济之后, 农民将从过去主要按国家计划生产转向面向市场需求进行生产, 国家对农业的计划管理, 将从过去主要依靠行政领导转变到主要依靠经济手段。这实际上意味着, 农业经济由计划为主、市场为辅转变为市场为主、计划为辅, 国家对农业的管理手段也从行政领导转变为经济指导。

1986年中央“一号文件”指出, 改革既要有破又要有立, 完善流通体制和合作体制。农产品统派购制度的改革, 涉及生产者、经营者、消费者等各个方面的利益, 在前进的步伐上需要与城市改革相互协调。把粮食统购改为合同定购, 是粮食收购制度的重大改革, 只能逐步完善, 不可因为粮食生产出现年度性波动就动摇改革的方向。为了保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性, 将适当减少合同定购数量, 扩大市场议价收购比重, 并对签订合同的农民按平价供应一定数量的化肥, 给予优先贷款。中共中央政治局1987年1月22日通过的《把农村改革引向深入》再次提出继续改革统派购制度, 扩大农产品市场, 根据发展有计划的商品经济的要求, 逐步改革农产品统派购制度, 建立并完善农产品市场体系。

1991年10月28日发布的《国务院关于进一步搞活农产品流通的通知》要求进一步完善农产品放管结合的购销政策, 随着农村商品经济的发展, 适当缩小指令性计划管理, 完善指导性计划管理, 更多地发挥市场机制的作用。在保证完成国家定购任务的前提下, 粮食长年放开经营。取消“大米由粮食部门统一收购, 其他部门、单位和个人不得经营”的规定。中央和地方实行专项储备粮制度, 当市场价格下跌时, 政府按保护价定额收购储备, 保护生产者利益;当市场价格过高时, 政府按合理价格抛售一部分储备粮, 以稳定市场, 保护消费者的利益。1991年11月29日, 《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》进一步提出深化农产品价格和流通体制改革, 除了国家规定的少数重要农产品实行国家统一收购经营或部分统一收购经营外, 其余全部放开, 实行市场调节。统的部分, 严格按照国家计划购销调存。要逐步理顺价格, 使工农业产品之间和各种农产品之间保持合理的比价, 有效地控制农业生产资料价格, 在提高工农业劳动生产率的基础上, 逐步缩小“剪刀差”。坚定不移地实行多渠道流通。加强国家对市场的宏观调控和管理, 建立正常的流通秩序, 促进市场机制的发育。

2. 实行粮食保护价制度 (1993~2003年)

1993年, 《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出深化粮食购销体制改革, 从1994年起, 国家定购的粮食全部实行“保量放价”, 即保留定购数量, 收购价格随行就市。粮食价格和购销放开以后, 国家对粮食实行保护价制度, 并相应建立粮食风险基金和储备体系。粮食保护价由国家根据农业生产成本和粮食供求状况每年确定一次, 在粮食秋播前公布。粮食价格放开后, 中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款全部用于建立粮食风险基金, 用于收储信贷利息补贴等。粮食保护价收购有助于稳产增产。但与此同时, 财政压力特别是地方财政压力加大, 保护价收购落到实处难, “打白条”“卖粮难”问题出现, 在市场价格低的情况下, 高价收购的粮食难以顺价销售出去。

《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》提出“四分开一完善”, “一完善”即完善粮食价格形成机制。在正常情况下, 粮食价格主要由市场供求决定, 企业按照市场价格经营粮食, 政府制定收购保护价和销售限价, 市场价格波动过大时, 国家运用储备、进出口等手段予以调节。1998年国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》提出并开始实行“三项政策、一项改革”, 实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮, 深化国有粮食企业改革。国家控制粮源、垄断收购, 国家定价, 供给与库存过度, 顺价销售难以实现。

3. 实行并完善最低收购价与临时收储政策 (2004年至今)

2004年, 《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出深化粮食流通体制改革。从2004年开始, 国家全面放开粮食收购和销售市场, 实行购销多渠道经营。2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出放开粮食收购和价格, 健全粮食市场体系, 转换粮食价格形成机制。一般情况下, 粮食收购价格由市场供求形成, 国家在充分发挥市场机制作用的基础上实行宏观调控。要充分发挥价格的导向作用, 当粮食供求发生重大变化时, 为保证市场供应、保护农民利益, 必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。2005年, 国家在部分主产区启动了对稻谷的最低收购价政策。2006年, 启动了对小麦的最低收购价政策。从2008年开始, 国家启动了对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的临时收储政策。临时收储政策类似于最低收购价政策。这两项政策其实并不只是价格支持政策, 而且还是粮食及主要农产品收储政策、流通政策。

最低收购价和临时收储政策的执行发挥了显著作用。农民对粮食等主要农产品的生产积极性高涨, 稻谷、小麦、玉米等农产品产量十多年来连年增长, 保障了粮食安全和主要农产品充裕供给。在我国粮食等农产品价格低于国际市场价格的前些年, 最低收购价政策和临时收储政策实行得很顺利, 顺价销售可以实现, 库存和财政压力都不大, 但近年来遭遇了严峻挑战。2013年之后, 主要农产品价格开始全面高于国际市场到岸价。国内农产品加工企业不愿意用国内原料, 一些粮食和农产品形成了“国产入库、进口入市”的现象。“高产量”“高进口”下产生“高库存”。粮食库存高企, 消化困难, 陈化粮现象抬头, 政策性储备的财政负担加重, 价格下跌, 农民利益受损。

2016年、2017年中央“一号文件”均提出, 要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。2017年中央“一号文件”提出, 坚定推进玉米市场定价、价补分离改革, 健全生产者补贴制度, 鼓励多元市场主体入市收购, 防止出现“卖粮难”。鼓励多元市场主体入市收购被鲜明地提出, 这意味着玉米购销将更加市场化。新疆棉花目标价格政策在试点三年后调整完善已被确定下来。东北大豆目标价格政策在试点三年后调整为生产者补贴制度。2017年中央“一号文件”提出, 坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策, 合理调整最低收购价水平, 形成合理比价关系, 这是改革的主要内容。2018年中央“一号文件”提出, 深化农产品收储制度和价格形成机制改革, 加快培育多元市场购销主体, 改革完善中央储备粮管理体制。2018年, 国家较大幅度下调水稻最低收购价。早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价每50公斤120元、126元和130元, 比2017年下调10元、10元和20元。同年, 国家自2006年出台小麦最低收购价政策以来首次下调小麦最低收购价, 每50公斤下调3元。稻谷、小麦最低收购价逐步接近于市场价。

(五) 放宽农村劳动力政策, 实现农村劳动力要素市场化

农村劳动力政策逐步放宽, 改变了过去把农村劳动力束缚在农业、农村的状态。1982年中央“一号文件”提出, 要逐步发展专业分工和专业承包, 逐步改变按人口平均包地、“全部劳力归田”的做法, 把剩余劳力转移到多种经营方面来。1984年中央“一号文件”指出, 随着农村分工分业的发展, 将有越来越多的人脱离耕地经营, 从事林牧渔等生产, 并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步, 可为农业生产向深度广度进军, 为改变人口和工业的布局创造条件。1987年1月22日, 中共中央政治局发出的《把农村改革引向深入》的通知提出要调整产业结构, 促进农业劳动力转移。并且在对个体经济和私人企业的方针部分提到, 我国人多耕地少, 今后将有亿万农村劳动力逐步从种养业转移到非农产业。只有实行全民、集体、个体和其他多种形式一起上的办法, 才能顺利实现这一转移。到2016年, 我国农村劳动力中农业转移劳动力达28 171万人, 占农村劳动力总数的77.9%。农村劳动力非农化促进了农村居民工资性收入增长。农村住户家庭总收入中, 工资性收入从1978年的88.3元、占比26.8%分别增长到2016年的4600.3元、占比40.6%。

劳动力政策改革与户籍制度、居住制度的改革共同为农村劳动力市场化创造了条件。农村改革以来, 农村劳动力走向大市场, 劳动力要素活力焕发, 成为国家工业化、城镇化和经济发展的源源不断的推动力, 为中国成为世界制造业大国提供了劳动力基础。

(六) 放松农村投资限制, 乡镇企业整合凝聚各类资源促进农村经济全面搞活

农村改革与经济搞活放松了对农村土地、劳动力、资金、科技等各种资源的限制, 乡镇企业与农村工业化在农村就地整合凝聚了这些发展要素。农村改革伊始, 脱胎于社队企业的乡镇企业迅速发展, 受到中央关注、重视与支持。1984年1月1日发出的中央“一号文件”指出, 允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动, 不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股;鼓励集体和农民本着自愿互利的原则, 将资金集中起来, 联合兴办各种企业。1985年中央“一号文件”提出, 对乡镇企业实行信贷、税收优惠, 并严禁平调乡镇企业的财产。1986年中央“一号文件”规定, 国家从征收的乡镇企业所得税和工商税的增长部分中拿出一部分用于扶持农业;从乡镇企业征收的奖金税归乡财政掌握, 也用于农业, 不准挪用。1992年1月2日, 《农业部关于促进乡镇企业持续健康发展的报告》指出, 党的十一届三中全会以来, 我国乡镇企业蓬勃发展, 取得了举世瞩目的成就。乡镇企业的发展为国家经济、农村经济、农业发展、农民增收作出了重要贡献, 对吸纳农村劳动力、促农增收和推动城乡融合发挥了重要作用。

二、新时代农业农村改革的理论逻辑、实践空间与改革方向

党的十九大报告指出, 新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分发展的主要表现之一就在农业农村领域。补齐农业农村发展短板, 关键在于深化改革。

(一) 新时代农业农村改革的理论逻辑与实践空间

第一, 生产关系要适应生产力发展。农业农村经济制度、经济体制都属于生产关系。改革农业农村生产关系, 目的是解放和发展生产力。农业农村生产关系现阶段的问题是存在束缚生产力发展的制度, 主要表现在土地制度、农产品价格形成机制及收储制度等方面。当农业农村方面的生产关系不适应生产力发展时, 就需要进行改革, 以生产关系的改革促进生产力发展。

第二, 产权制度是经济发展的基础。产权制度深刻影响着国家经济发展。改革与完善产权制度、赋予和保护财产权体现在党的十八大以来的多份政策文件中。制度经济学认为制度对于经济发展具有重要作用。客观条件相似的国家采用不同的经济制度会产生迥异的发展结果, 制度是其中的关键因素。在供给侧结构性改革中, 制度改革、制度供给是重要内容。农业农村发展、乡村振兴需要制度性供给。我国农业农村发展滞后, 虽有客观条件的原因, 但也有制度性的因素。改革40年的实践证明, 不合理的制度阻碍着农业农村发展进步, 农业农村的制度性改革促进了农业农村的发展进步。当前, 农业农村的制度改革依然有很大的空间, 改革空间意味着发展空间, 改革空间预示着改革方向。

第三, 让市场在资源配置中起决定性作用。1992年, 邓小平同志在南方谈话中指出, 市场经济不等于资本主义, 社会主义也有市场。计划和市场都是发展经济的手段。这为冲破思想禁锢、建立社会主义市场经济体制扫清了认识上的障碍。1992年, 党的十四大确立了建立社会主义市场经济的目标, 提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1993年通过的宪法修正案中用“国家实行社会主义市场经济”取代“在社会主义公有制基础上实行计划经济”。1997年, 党的十七大提出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。2013年, 党的十八届三中全会首次提出让市场在资源配置中起决定性作用。党的十九大报告再次重申要发挥市场在资源配置中的决定性作用。

计划经济向市场经济的过渡在农业农村某些领域还没有完成。城乡之间依然存在土地二元制度, 农民集体土地权能不完整, 城乡建设用地资源未实现有效配置, 集体建设用地资源闲置浪费, 使用效率低下。宅基地制度改革进展较小, 未深入触及现实问题与核心矛盾。承包地制度方面, 集体所有权“统”的作用较弱, 承包权的退出尚处于探索阶段, 经营权流转中涉及的双方产权稳定性及保护制度还不健全, 转出户的承包权和转入户的经营权界定及保护制度需要加强, 转入户破坏耕地、受损失“跑路”等问题时有发生, 还存在转出户不遵守合同的现象。

过去40年, 农产品购销与流通的市场化改革促进了农业发展与进步, 但恰恰也是市场化的不够彻底、不够完全、不够坚决引致了一些问题。国家储备的低质陈粮在市场滞销, 造成了低水平的供过于求, 抑制了粮食市价上升, 使农民多产不能多得, 现金收入增长缓慢。近年来的粮食最低价收购政策造成同样后果, 扭曲了市场价格及供求, 造成农产品结构性失衡, 粮食特别是三大主粮供过于求。

(二) 新时代农业农村改革的遵循与方向

党的十八大后, 党中央提出全面深化改革。党的十九大报告提出, 加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。这里认为, 农业农村改革的遵循与方向主要有两条:一是赋权, 赋予、保护、放活农民和农村产权;二是市场化, 建立农业市场经济体系和农村市场经济体系。今后改革是过去改革路径的延续, 不是推倒重来, 不是另起炉灶, 而是过去改革经验的延续、升华。

习近平总书记指出, 改革只有进行时, 没有完成时。改革的成功与否主要看人民群众高兴不高兴, 满意不满意。改革要以人民为中心, 农业农村改革则要以农民利益为中心。改革也是一场革命, 肯定会触动部门利益、小群体利益、个人利益, 因而不可避免会遇到阻碍。改革触动灵魂, 思想上要破除认识上的农业农村特殊论、例外论。

对改革的实践与效果以及政策设计不能靠想象, 而要靠深入调查。调查要深入, 不能浮光掠影。调查要亲自做, 不能假手于人, 不能上当受骗。近年来, 无论是国家主导的试点政策, 还是基层自发的试点探索, 比如集体建设用地入市、承包经营权退出、宅基地使用权等, 实践中已经具有丰富的经验, 改革探索的效果和政策框架已基本具备。底线要守住, 并不意味着改革要停顿。顾虑太多, 改革无法往前走, 或者走得会很艰难。一个点的特殊性不能拖住改革普遍性的后腿。统购统销、保护价收购制度和最低收购价制度的实践效应证明, 过度干预市场、干预价格可能会一时有效, 但长期来看负面效应更大, 会造成农产品供求失衡、结构性矛盾、浪费等。放松土地产权管制、建立城乡一体的土地市场, 有助于增加农民财产性收入和财富, 实现农村土地增值, 吸引企业、社会资本进入农村, 助推乡村振兴。

在改革的推进方向和路线上, 要实事求是认准道路坚定往前走。实践层面, 基层要防止不切实际盲动冒进, 主要发生的领域是土地经营权流转与规模经营、农业招商引资、农业产业化、村庄拆并、农民被动上楼进城等方面。政策决策层面要防止落后于实际的改革保守、踟蹰不前。在农村土地制度、农业农村市场经济体制改革上要认准方向往前走, 不能因技术性问题而改变战略性方向, 不能因个案的特殊性否定改革的普遍性, 不能因少数人利益影响多数人利益, 不能以口号改革、抽象改革、假改革代替实际改革、具体改革、真改革。一些改革试点已经取得一定进展和成果, 要总结经验, 加大推广力度。不需要试点的则没必要再搞试点, 已经有改革实践的, 要在实践基础上进一步深化改革。

三、深化农业农村改革、推进乡村振兴的重点任务

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略, 走乡村振兴道路。无改革, 不振兴, 农业农村改革是乡村振兴的动力, 为乡村振兴拓宽道路。新时代乡村振兴道路上, 农业农村改革的主线与重点依然是继续推进赋权与市场化。

(一) 进一步赋权, 改革农村土地制度与集体产权制度, 建立健全农村产权制度与交易市场

1. 巩固和完善农村基本经营制度, 完善承包地“三权分置”制度, 为乡村振兴奠定坚实基础

党的十九大报告提出, 要巩固和完善农村基本经营制度, 深化农村土地制度改革, 完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年。在参加党的十九大贵州省代表团审议时, 习近平总书记进一步指出, 确定农村土地承包期再延长三十年时间, 是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义现代化强国时, 我们再研究新的土地政策。我们党的土地政策是长期稳定的。

完善农村承包土地“三权分置”制度, 要明确赋予、平等保护所有权、承包权、经营权三项权利, 规范土地经营权流转市场。农村集体土地的所有权属于农民集体, 这在《宪法》《物权法》《土地管理法》中已有相应规定。落实集体所有权, 重点是落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能, 发挥集体在处理土地撂荒方面的监督作用, 在平整和改良土地方面的主导作用, 在建设农田水利等基础设施方面的组织作用, 在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。稳定农户承包权, 承包权是集体经济组织成员拥有的成员权。《物权法》规定农户土地承包经营权为用益物权, 承包户对集体所有的土地依法享有占有、使用、收益的权利, 并且实际上还具有经营权转让等权利。稳定承包经营权就是要稳定承包户的以上这些权利。承包地的土地经营权在流转的情况下, 经营权从土地承包经营权中分离出来, 这是“三权分置”制度的亮点。必须指出的是, 土地经营权是在流转情况下才独立于土地承包权, 属于第三方经营者的一种债权, 但有必要进行物权化。第三方经营者的土地经营权的权能主要包括继受间接占有、自主有偿使用、全额农产品处置收益及相关补贴收益、发包方和承包方同意下的再流转与抵押、土地妨害排除与防止、土地征收地上物补偿, 同时, 还需承担足额支付租金, 不得改变农地用途, 不得损害农地等义务 (1) 1。今后, 要明确赋予、合理平衡并充分保护集体所有权、农户承包权和第三方经营者的经营权, 为土地规模经营与资本投入农业创造有利条件。

2. 建立健全农民承包地退出制度, 为乡村振兴打开城乡通道

在城镇化过程中, 亿万进城农民与农村承包地“人地分离”。党的十八届五中全会立足于城乡大变革的时代背景, 提出进城农民承包权转让这一重大问题。对重庆市梁平县、安徽省定远县等地的调查发现, 农民承包地退出试验可行, 可在更大范围内推广, 应进一步建立农民承包地退出制度, 赋予进城农民退出承包地的选择权。当前对农民退地要设置门槛, 长远应健全农民社保体系。集体对农民退出的承包地仍然拥有所有权, 受让主体获得土地经营权而非承包权。承包地的退出与转让应纳入农村产权交易市场, 政府可在市场服务、补偿周转金方面发挥作用。要统筹推进农民承包地、宅基地与集体收益分配权退出试点。未来, 可探索农村土地国家收储政策 (2) 2。

3. 深化宅基地制度改革, 放活宅基地使用权流转和建立农村宅基地交易市场, 为乡村振兴扩展更大空间

宅基地闲置浪费严重, 农民的农村宅基地财产权无法有效实现, 农村公共建设资金缺乏而趋于凋敝, 这些问题都与城乡分割的土地制度特别是宅基地制度有密切关系。现行的农村宅基地制度已经难以适应国家现代化进程和城乡一体化发展的需要, 应加快改革步伐。改革的总体思路应当是“坚持集体所有, 重点突破流转, 系统配套改革”, 亦即在坚持农村宅基地集体所有和充分保障农民居住权利的前提下, 以放活宅基地使用权流转和建立农村宅基地交易市场为突破口, 配套推进相关改革和制度建设, 包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及农村宅基地交易税费制度、自愿有偿退出与统筹利用机制、乡村建设规划管理制度、人口经济权与居住权分离制度等 (3) 3。

4. 打破二元土地制度壁垒, 打开制度通道, 构建农村集体建设用地入市的制度框架, 为乡村振兴创造不竭动力

党的十八大以来, 农村集体经营性建设用地改革试点在国有土地与集体土地同权同价、激活集体资产、合理配置土地资源、收益共享、降低用地成本、减少征地拆迁矛盾等多方面已经取得积极成效。下一步, 要构建集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系。打开集体土地入市与土地征收之间的制度通道, 建立双轨并行的建设使用土地来源渠道。打开集体土地入市与国有土地入市之间的税收和增值收益分享分配制度通道, 制定农村集体经营性建设用地入市税收政策。打开集体建设用地与国有建设用地之间的抵押融资制度通道, 进一步完善集体经营性建设用地抵押融资办法和配套体系。打开集体经营性建设用地与闲置公益性建设用地、宅基地的入市通道, 拓宽农村集体建设用地入市的土地类型。打开集体建设用地与国有建设用地之间的续期产权制度通道, 制定农村集体建设用地使用权到期后的指导意见。打开区域内不同集体间因规划等因素形成的制度性差异, 因地制宜建立农村集体建设用地入市的区域统筹机制 (4) 4。

5. 改革征地制度, 为乡村振兴守土聚财

我国土地征收征用补偿政策和法规一定程度上提高了征地补偿标准, 增加了补偿内容, 增强了被征地农民的保障程度。但从总体上看, 仍存在土地征占规模过大、公益性征地与经营性占地界定不清、对政府的征地行为缺乏有效约束、失地农民补偿偏低、土地增值收益分配不合理、农村集体和农民对土地征用的发言权依然较小等问题。为此, 在征地制度改革试点基础上, 需要进一步从以下几方面改进我国土地征收征用及补偿制度:第一, 改革现存的政府强制征地的制度, 通过明确界定“公共利益”来缩小土地征用的范围。企业经营性建设用地要走市场化方式, 使农村建设用地市场化。征地制度改革要为农村守好土, 工业化、城镇化的发展不能以牺牲农村土地为代价, 工业化、城镇化发展要带动乡村振兴。第二, 调整现存的土地征用补偿计算方法, 土地补偿标准应兼顾土地市场价值。征地制度改革要为乡村振兴聚财。工业化、城镇化的发展不能以牺牲农民和农业利益为代价, 而要为农民、农村聚财。此外, 还要改善土地征用程序, 广开渠道促进失地农民就业, 建立失地农民社会安全保障网。

6. 进一步改革农村集体产权制度, 为乡村振兴增强集体力量

农村集体产权制度是农村经济制度的基础, 事关农业农村健康发展和农民切身利益。深化农村集体产权制度改革首先要破除认识藩篱, 将农村集体资产产权明确赋予农民集体与个人。需要破除的第一个认识藩篱, 就是不能将集体看作独立于农民的主体, 不能将集体产权看作超越于农民的产权。集体是农民的集体, 没有农民的个体也就无所谓农民集体。长期以来, 一些人认为农村中土地等集体资产属于脱离于农民、位于农民之上的“集体”所有, 属于集体经济组织或者村民自治组织所有, 而真实的情况是属于“农民集体”所有, 农民个体是所有者的一分子, 农村集体经济组织或者村民自治组织只是农民集体的代理人。因此, 改革农村集体产权制度首先要明确农村集体资产产权归属于农民集体, 农民个体拥有成员权, 而农村集体经济组织或村民自治组织是农民集体的代理人[4]。我国农村党组织、村民委员会、农民专业合作社都有法可依, 唯独农村集体经济组织还没有专门的立法, 缺乏具体形式和市场主体地位。为了促进农村集体经济组织的成长和集体经济的发展, 保障农村集体经济组织的独立性和自主权, 适应当前农村经济社会变化, 建议尽快制定《农村集体经济组织法》, 以指导农村集体经济组织工作[5]。深化农村集体产权制度改革要破除制度藩篱, 赋予农村集体土地等产权以更大更多的发展权能。

(二) 进一步市场化, 改革粮食最低收购价制度, 建立健全以市场为取向的粮食价格形成机制与收储制度

市场不仅应当在资源配置中起决定性作用, 而且应当在农产品价格形成、购销与流通中起决定性作用。保护价制度、最低收购价制度等粮食价格支持政策依然保留着计划经济的色彩。20世纪90年代以来的每次粮食价格形成机制与收储制度改革都提出过市场化目标, 但囿于客观条件所限与认识偏差, 本意、本应是在特殊条件下才启用的价格支持政策却成为经常性政策, 以致市场化目标难以实现。未来应坚定市场化方向, 建立以市场为取向的粮食等农产品价格形成机制与收储制度, 让市场在粮食购销中起到决定性作用。

关于粮食最低收购价政策改革有两大主要观点5。第一, 保留现有政策框架, 继续实行稻谷、小麦最低收购价政策, 但要进行完善, 增加价格弹性, 最低收购价可升也可降, 降的时候适当给予生产者补贴。第二, 部分品种取消直到最终取消最低收购价政策等价格支持政策。曾经实行的玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽等临时收储制度也属于农产品价格支持政策, 事实上等同于最低收购价制度。临时收储制度的取消和改革实际上就是取消了部分品种的农产品价格支持政策。

本文赞同尊重市场规律、依靠市场手段、灵活有效能管长远的粮食购销和流通市场化思路。粮食最低收购价如果高于市场价, 就不能称其为最低价, 显然违背政策本意, 长期实行会严重扭曲市场, 必然造成主粮品种供过于求与农产品结构性失衡同时出现, 这是不可持续的。如果最低收购价低于市场价, 那么国家包括地方收储机构随行就市, 以市场价收购储备粮食就行, 没有必要低于市场价收购, 低于市场价的最低收购价显然不利于农业生产和农民增收。应当认识到, 托市并扭曲市场的粮食最低收购价政策 (以及临时收储政策) 是造成三大主要粮食品种供过于求的主要原因。从保护价收购到最低收购价政策实践来看, 价格干预扭曲了市场供求, 结果是超量供应, 库存与财政负担加重。应当敢于贯彻让市场在资源配置中起决定性作用的指导方针, 敢于让市场机制在粮食价格、农业资源配置中起决定性作用, 敢于取消粮食最低收购价等各种类型的价格支持政策, 敢于实行市场化收储制度, 敢于从根本上建立农业市场经济和农产品市场化供求机制。

粮食最低收购价政策直观上是价格支持政策, 实质上是“价格支持+政策性收储+财政”暗中“补贴”的“三合一”制度。粮食最低收购价政策的改革必须综合考虑、同时改革这三项制度。这里认为, 短期2~3年内, 应逐步降低最低收购价政策执行的强度和广度。最低收购价应仅保成本、不保收益, 甚至只保农民能卖得出粮食, 不保低效生产, 特别是不能保劣质粮食生产。在政策过渡期, 给予种粮农民一定的临时性品种补贴。但几十年的实践证明, 价格支持政策最终都难以为继。长远来看, 应改革价格支持政策与政策性收储制度, 取消最低收购价政策, 建立粮食市场化供求机制与市场化收储制度。国家应随行就市收储水稻、小麦等粮食, 整合并改革农业生产补贴政策, 综合运用市场化储备与吞吐、进口、补贴、保险等手段保障粮食安全和各方利益。

取消最低收购价政策会不会影响稻谷、小麦这两大口粮的生产和供应, 是政策层面所担心的问题。这个问题涉及对我国粮食安全的认识与判断。对粮食安全的认识与判断决定着粮食与农产品价格与收储政策的走向和力度。经笔者研究分析, 剔除进口大豆及价格倒挂型进口后, 我国真实的粮食自给率已足够高。综合粮食供求、国际贸易、库存、综合供给能力考虑, 应给我国粮食自给率减压, 分层次确定口粮、谷物、粮食等自产率与自给率。

应科学合理确定国家与地方粮食储备量, 推行市场化储备。粮食储备和粮食生产一样, 并非多多益善, 少了不够用, 多了负担重。政府直接掌控的储备粮的库存消费比为20%~30%为宜。同时, 要推行市场化储备, 鼓励农民、加工及流通企业等市场主体进行市场化储备, 国家和地方可给予基建补贴和贷款贴息补助。不应也不能让国家和政府承担过多过重的储备负担。要提高粮食等农产品价格和市场波动的承受力, 可以调控, 但不要频繁调控、过度干预。

同时, 应整合并改革农业生产补贴政策。玉米、水稻等分品种的生产者补贴政策只能是临时性的, 对农业的补贴要有大农业、综合性食物供求观念。农业补贴宜简单不宜繁杂。分品种、单目标的农业补贴都有其存在的合理性, 但不能“眉毛胡子一把抓”, 而应形成拳头、形成合力, 减少行政成本, 避免结构性矛盾。今后应当逐步将农业支持保护补贴、分品种生产者补贴、轮作补贴、休耕补贴、“粮改饲”补贴等门类繁多的农业生产补贴统一整合为不与品种、生产挂钩的耕地保护补贴或农民收入补贴。