贫困山区金融精准扶贫模式、效果及政策建议

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李佳欣 吕德宏（西北农林科技大学经济管理学院）

   摆脱贫困是乡村振兴的前提。新时期金融支持脱贫的着力点在于创新货币政策工具, 推动农村“三变”改革，运用信贷、基金、保险等金融工具为产业发展和贫困户注入金融资金，发展普惠金融。近年来，以小额信贷为代表的金融扶贫工具在助推贫困人口脱贫致富方面发挥了积极作用，但仍难以摆脱目标偏离和信贷风险高两大困境。精准扶贫的提出有效解决了金融扶贫中目标偏离问题。作为精准扶贫的基础，精准识别在一定程度上能够克服信息不对称导致的市场失灵，降低信贷风险。我国2018年中央一号文件强调，要充分配置金融资源到经济发展薄弱地区，推动金融精准扶贫。文章基于2018年笔者所在课题组对陕西省秦巴山区的实地调研，分析具有典型代表性的洛南这一国家级贫困县的金融扶贫实践，讨论贫困山区金融精准扶贫模式特点及效果，试图为我国金融支持扶贫开发提供政策建议。
  贫困山区金融精准扶贫运作模式分析
   洛南县位于秦岭东段南麓，交通自然条件恶劣，以农业种、养殖为主，逐步向旅游业迈进。截至2018年末，244个行政村中有57个贫困村，贫困人口1.04万户、2.94万人，贫困发生率为5.9%。贫困人口分布相对分散，贫困面积较大。在精准扶贫框架下，洛南县因地制宜，探索形成了政府主导的金融扶贫、产业引领金融扶贫以及开发性金融扶贫三种模式。
（一）政府主导的金融扶贫模式
   政府主导的金融扶贫是由政府、扶贫部门以及金融机构监管组织发起，具有非营利性，扶贫覆盖范围广。洛南县政府在积极引导金融精准扶贫的实践中，利用扶贫再贷款、贴息工具、政府增信等方式促使金融机构将金融扶贫转化为其内在、自主的可持续行为，创新推出了“扶贫再贷款+‘双基联动’农户建档评级+扶贫小额信贷”的金融扶贫精准到户模式。扶贫再贷款是人民银行专项设立用于撬动金融机构加大对贫困地区的涉农信贷投入，洛南县作为在陕西省首批使用扶贫再贷款的地区之一，其做法特色明显。
   第一，管理流程标准规范。成立扶贫再贷款领导小组和审贷委员会，确定“每月专项指导、每季专题研究、半年检查评估”的管理流程，推行扶贫再贷款“六统一”管理模式，保证了再贷款发放、管理、回收等操作规范实施。
   第二，绩效考核机制有效运作。实施以优惠利率、季节性扶贫贷款投放、支持新型农业经营主体、扶持产业大户、建档立卡贫困户为落脚点的扶贫再贷款“五落点”绩效考核，确保再贷款资金放得出、收得回、有效益。
   第三，政府增信提供了强有力支撑。政府增信有效解决了贫困农户抵押担保问题，是撬动金融杠杆的重要支点。出台贫困户贴息贷款管理办法，以财政资金扶持为主导，通过完善风险补偿和分担机制，撬动和放大贷款规模。县财政局、扶贫局与农村金融机构签订合作协议，开设精准扶贫贴息担保金账户，投入财政担保金2500万元，按照1:10比例给予贫困户贷款授信。截至2018年底，投放扶贫贴息贷款2649笔，贴息贷款金额1.26亿元。
（二）产业引领的金融扶贫模式
   洛南县将金融扶贫与发展区域性特色产业相结合，探索产业化金融扶贫模式。县域金融机构开展 “一产一策”产业支持模式，重点支持核桃、烤烟、中药材等种养业发展。针对贫困群体资金需求，推出“烤烟贷”和“洛果乐”信贷产品，图1和图2描述了两种产品的贷款模式。“烤烟贷”是向与烟草公司签署收购协议的农户提供贷款，以烟草公司拨付的收购款作为担保，采取“订单种植、双方协议、封闭运行、代扣还款”方式；“洛果乐”则是根据核桃产业“分散种植+集中收购”的特点，由核桃收购商提出贷款申请，农产品贸易公司提供担保，解决核桃收购商资金周转难问题。产业引领金融扶贫模式有以下三个特点：

   第一，金融扶持区域特色产业精准。以贫困地区优势特色产业为着力点，精准推动地方特色产业发展，支持辐射带动能力强的乡镇优势产业，为贫困农户创业就业提供机会。
   第二，金融扶持农业经营新主体精准。通过对农业龙头企业、专业合作社、种养殖大户等新型经营主体给予金融扶持，培育农业经营主体稳步快速成长，实现金融支持扶贫开发的持续性。
   第三，发挥农业产业链金融的带动作用。利用农业龙头企业与种养殖户之间的产业链条关系，建立与地方农业优势产业相适宜的产业链融资模式，既能保证稳定的产业链条式运作，又能提供可靠的产业授信额度，满足农业产业链上贫困农户的融资需求。
（三）开发性金融扶贫模式
   该扶贫模式不仅是对贫困人口的金融帮扶，更是通过开发性金融扶贫的参与改善贫困地区基础设施建设，为贫困地区经济发展巩固基石。洛南县与政策性金融机构签订协议，围绕贫困村基础设施建设、易地搬迁等项目提供信贷支持。
   第一，建立了良好的工作机制。与国开行创建“四台一会”工作机制，成立开发性金融支持脱贫攻坚领导小组，通过整合财政涉农资金，以政府购买服务的模式，获得国开行贷款7亿元，改善洛南县143个建档立卡贫困村的基础设施。
   第二，实现了搬得出、稳得住。在异地搬迁支持方面，农发行洛南支行为该县最大的保安易地扶贫搬迁项目投放贷款47000万元，安置贫困群众3160户。
   第三，凸显开发性资金规模优势。通过政策性金融机构对财政资金信贷化和市场化，给予基础设施建设中长期贷款，极大提高了政策性资金在贫困地区发挥作用的效率。
（四）三种金融精准扶贫模式比较分析
   政府主导的金融扶贫、产业引领金融扶贫和开发性金融扶贫三种模式在扶贫主导方、扶贫对象、运作方式等方面存在显著区别，支持扶贫开发的侧重点也有所不同，但在促进农业产业发展、农户增收方面均发挥着重要作用。文章对这三种金融精准扶贫模式进行了详细比较（见表1）。

  贫困山区金融精准扶贫运作效果分析
（一）初步建立部门联动机制，相关政策精准发力
   深化金融精准扶贫工作机制，县政府牵头成立洛南县金融扶贫工作领导小组，联合中国人民银行洛南县支行、金融办、发改局、财政局、扶贫办等部门共同参与金融扶贫，为金融精准扶贫提供组织保障，图3描述了各部门的工作职责。完善金融精准扶贫政策体系，制定相关政策文件，为金融精准扶贫提供政策保障。在完善的组织保障和政策体系下，辖内金融机构以小额信贷为依托，结合扶贫部门建档立卡及数据清洗工作，加快实现了金融扶贫产品、信贷投入和金融服务的全覆盖，精准发力脱贫攻坚。

（二）不断完善金融机构扶贫体系，金融服务“三农”力度加大
   洛南县人民银行和农村金融机构践行普惠金融发展理念，深化农村金融改革，创新“三农”金融产品，完善金融服务网点布局。政策性金融机构依据扶贫与财政可持续原则，在支持基础设施等方面发挥作用。商业性金融机构利用资金充裕的优势，通过对贫困地区农业龙头企业提供金融服务，支持贫困地区特色产业发展。合作性金融机构则利用信贷机制方面的优势，更多为贫困群体提供“精准到户”的普惠金融服务。截至2018年末，洛南县域内金融机构已有7家，下设基层网点62个，各类个人存款规模达到153.66亿元，各类贷款规模达到58.95亿元。
（三）贷款对象精准，提高农户信贷可得性
   开展金融精准扶贫的第一步是精准动态识别。洛南县扶贫办及金融机构驻村工作队联合入户，调查摸底贫困户家庭情况，对1.95万贫困户进行全面精准识别，区分兜底、救助、搬迁、扶持等情况。对识别出来的缺资金但有发展能力的贫困户发放扶贫贷款是金融精准扶贫的第二步。通过“双基联动”促进基层金融机构与党组织深度合作，利用农村基层党组织“地缘、人缘”优势破解银行与农户信息不对称难题，开展农户经济档案建立及评级授信。截至2018年末，洛南县农信机构与243个行政村签订“双基联动”合作协议，为9.88万户农户建立经济信用档案，已评级农户数达到9.67万户，评级率达到97.8%，授信金额48.83亿元，其中洛南县在册贫困户1.04万户，贷款农户7179户，授信金额40.12亿元。
（四）精准创新信贷产品，形成适宜的资金运营模式
   建立“财政+金融+产业”扶贫联动机制，采用“企业+基地+农户”经营模式，推出了“富民农户贷”和“富民产业贷”，分别支持建档立卡贫困户和新型农业经营主体发展产业。“富民农户贷”为信用贷款，申请对象通过驻村工作队、镇办以及金融机构的三级审批；“富民产业贷”采取企业提供担保和政府扶贫基金双重担保，按照“双推、双选、双审、双定、双签、双监”程序实施办理。通过严格审核程序，有效避免了扶贫贷款使用中的“寻租”现象，保证金融扶贫对象精准到位。截至2017年三季度末，撬动金融机构发放“富民农户贷”3631万元、“富民产业贷”2665万元。
（五）推动农业特色产业快速发展，农民收入持续增加
   引导金融机构支持县域农业专业合作社和龙头企业发展，积极投放新型农业经营主体贷款，提高农业产业发展程度。2018年，金融机构新扶持2个龙头企业、3个现代农业园区、30个专业合作社，带动12100户贫困户发展产业增收。大力发展核桃、烤烟、中药材等基础产业，支持“服务+技术”支撑模式，通过干部精准帮扶为贫困户筛选产业项目。全县种植6.68万亩烤烟，实现产值2.12亿元，有效增加了农民收入；新建1.5万亩良种核桃园，完成68.7万亩核桃园综合科管；新种植中药材6.25万亩。
  贫困山区金融精准扶贫存在的问题分析
（一）贫困户内生信贷需求不足，观念认识不到位
   目前农村空心化问题严重，大部分农村留守人员教育文化程度低，没有创业意识与创业技能，思想观念陈旧。根据课题组调研发现，在278户样本贫困户中，家庭成员掌握一种非农手艺的贫困户只有49户，占比是17.6% ；部分有想法、有能力的农户希望继续扩大产业经营规模，但由于技术和市场的不确定，导致其只能放弃想法；少数农户脱贫的主观能动性较差，对市场信息了解不深，发展产业没有思路和计划，面临的各类风险较大。
（二）信息搜集较难，运作成本高，信贷风险保障机制有待完善
   首先，小额信贷扶贫对象具有信息采集困难、偿还能力弱等特点，农户居住分散，信贷调查和监督成本较高。少数贫困户将贷款配置给生活需求领域（如医疗、教育、建房），存在农业生产性贷款向消费性贷款转移倾向。其次，金融扶贫的市场担保体系不健全，未形成联合担保机制，主要是政府为贫困户提供担保，缺乏针对“三农”的市场融资担保公司。另外，在产业引领的金融扶贫模式中，由于缺乏公允的农产品期货价格形成机制，龙头企业和农户违反订单价格的纠纷时有发生，订单农业作为产业链融资的基础，其模式发展还不够完善。
（三）贫困地区金融市场化程度较低，金融服务手段单一
   贫困山区经济发展虽然得到了地方政府和金融政策的大力支持，但在政府有限干预和金融精准扶贫的基础上，市场机制是实现金融产品与扶贫有效匹配的重要手段。然而贫困山区金融市场没有充分发挥作用，金融匮乏普遍存在。金融机构体制机制不灵活，自身创新不足，资本市场又缺乏活力，直接融资数量和规模较低，金融资本的杠杆效应未能得到有效激发。金融服务手段单一，存贷款业务仍然是县域金融扶贫的主流，金融资源配置效率较低，影响了扶贫的可持续性。
（四）特色农业产业集约化经营不足
   贫困山区核桃、食用菌和烤烟产业发展较好，而其他如中药材、养殖业、旅游业挖掘力度不够，特色产业发展点多片少，集约经营程度低。主要表现在：一是土地流转程度较低，扶贫资金存在“撒胡椒面”式的分配。二是贫困户经营模式分散，农产品销售零散单一化。从调研的情况来看，57%的农户选择将农产品出售给收购商，33%的农户选择到市场零售，只有9%的农户通过合作社、企业收购订
  摄影：张超单销售农产品。三是新型农业经营主体经营管理水平有待提升，农业各类人才需要回笼。
（五）扶贫资金渠道较窄，资金监管难度大
   扶贫资金投入不足是金融扶贫面临的现实问题，一方面市场化的金融扶贫资源供给稀缺，另一方面政府主导的福利性小额信贷政策设计有待完善。目前洛南地区扶贫资金主要来源于财政支持和扶贫小额信贷，缺乏社会资金的参与，资金来源渠道窄，贷款贴息有时出现迟缓现象。金融精准扶贫贷款主要采取现金支付方式，贫困户资金使用过程监管难度较大，容易存在资金挪用现象。
  完善贫困山区金融精准扶贫的政策建议
（一）创新和完善市场化参与机制，加强金融素养培育
   加大市场主体扶贫多元化参与的力度，明确市场参与方与政府合理分工、协调合作、共赢发展。通过电商扶贫机制，搭建贫困农户与市场的信息桥梁，帮助贫困户精准生产和精准销售。加快建设农村金融综合服务站，为贫困人群提供产业技术、金融基本知识、诚信守则等培训，对已参与电商平台的贫困群体予以信贷支持。同时，积极宣传扶贫信贷政策，引导贫困群众转换观念，加强金融素养培育，提升资金的使用效率。
（二）规划建设农村田园共同体，强化主导产业的资金引领作用
   鼓励信贷资金持续投入，支持培育新型农业经营主体发展。聚集地方农业产业优势，延长农业产业链，增加农业产业附加值，形成生产、加工、观光、休闲的农业产业发展模式，形成市场合力，规划建设农村田园共同体，发挥农业产业、绿色农产品质量和山区旅游资源三大优势，突出“信贷资金+主导产业+农村新型经营主体+贫困群体”的扶贫带动作用。以农业主导产业为引领，发挥金融资金和服务的核心支撑作用，促进土地、资金、劳动力等多种资源集约运转，创造农户人人安居乐业的现代田园乡村面貌。
（三）建立健全风险防控体系，加强农户信息动态管理
   完善涉农信贷担保体系，引进农业担保公司，加大政策性保险向农业生产的倾斜力度，探索银行、担保、保险与财政共担的风险机制。建立风险对冲机制，发展农产品期货市场，引导农村金融机构参与农业衍生品交易，规避涉农信贷风险。最后，要完善信贷评级制度，建立信息化管理平台，动态管理农户信息，评估贫困户的贫困原因、脱贫路径、贷款需求及发展潜力等，实行动态化差别信贷扶持。
（四）创新农村金融产品和模式，完善多层次金融市场
   一是针对贫困地区扶贫产业特点，设计符合农户融资需求和融资能力的金融产品。鼓励金融机构建立多元化的产品结构，在授信额度、缓释措施、抵押品遴选、担保方法等方面进行创新。二是发展多层次金融市场，引导村镇银行、农村资金互助社等微型金融组织积极发挥作用，重视贫困地区资本市场直接融资的作用，试行土地产权抵押债券，多方筹集资金。最后，不断完善政府福利性小额信贷政策，用财政贴息作为资本金引导社会资本和企业入股，组建产业担保基金，发挥资金自主扶贫造血功能。
（五）培育引导优势产业发展，提升贫困户内生发展动力
   一是引导农村金融机构在风险可控下支持贫困户将信贷资金投向生产领域，推动贫困地区农业优势产业发展壮大。二是发展农村集体经济，培育农业新型经营主体，一方面提升农产品规模化水平，另一方面将农产品的产加销与企业、基地结合，形成多元共存的经济实体，带动贫困户参与农业生产。三是发挥带动作用，合理引进产业扶贫龙头企业，加强对龙头企业在帮扶贫困户方面的绩效考核。四是培育贫困农户发展能力，只要创业想法好，具有实质脱贫致富的产业，应给予贷款政策优惠及技术指导等服务。