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尹燕飞（国家开发银行研究院）
——以国家开发银行为例
党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，并作出全面部署。国务院在2015年3月20日正式批准《国家开发银行深化改革方案》，明确了国家开发银行（以下简称“开发银行”）开发性金融机构的定位。按照国务院的批示精神，开发银行进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥其在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，在农村金融扶贫方面发挥了不可替代的作用。
开发性金融精准扶贫现状与经验
国家开发银行按照“融制、融资、融智”的“三融”扶贫策略和“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村（户）、教育资助到户（人）”的工作思路，开展精准扶贫工作。精准扶贫的方式包括：易地扶贫搬迁，为创新后续扶贫机制提供了便利条件；开展贫困村提升工程，为最困难群众提供贷款以及融资服务，给予贫困群众获得感；紧扣产业扶贫，通过转债以及与产业龙头企业签订协议等方式，从根本上提升贫困地区造血能力；开展助学贷款工作，为贫困学生提供贷款，“雪中送炭”式地帮扶贫困家庭，阻断贫困的代际传递。截至2018年底，开发银行累计发放精准扶贫贷款逾1万亿元，覆盖逾1100个贫困县。支持贫困地区特别是深度贫困地区基础设施建设、易地扶贫搬迁、特色农业产业发展、改善教育卫生等，为贫困地区提供资金和建设融资渠道。
（一）深入贯彻总书记扶贫思想，积极落实定点扶贫
开发银行始终深入学习贯彻习近平总书记扶贫思想，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，并在贵州务川、正安、道真和四川古蔺四个西部地区的贫困县开展定点扶贫。截至2018年底，国开发银行已累计为4个定点县12.6万名经济困难学生发放助学贷款8.3亿元。按照“一县一策”的指导思想，挖掘定点贫困县主导产业，扶持当地重点和特色产业。例如，开发银行抓住县域农业产业发展的关键，为正安县白茶产业扶贫项目提供贷款，2012年以来，开发银行贵州省分行为当地企业提供贷款0.7亿元，为当地1886位农户贷款2.1亿元。
（二）持大扶贫格局，积极开展东西协作扶贫工作
党的十九大报告提出：“持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作”。开发银行持续推动东西部协作扶贫工作。截至2018年6月底，开发银行通过东西部扶贫协作累计发放扶贫贷款130亿元，促进西部地区建档立卡家庭贫困居民增收。充分利用东部地区在资金、人力、组织、制度等方面的优势，与西部地区的资源禀赋相联结。东部地区的分行积极引导有实力的企业赴西部投资兴业，改善西部地区产业发展环境。与当地政府签订战略合作协议，通过开展东西两地联席会、项目对接会等，提高对接频次，掌握一手信息。加大资源倾斜和全行统筹联动，着力构建大扶贫格局，例如，2018年开发银行在上海召开东西部企业对接会，云南省临沧市、曲靖市等政府和企业介绍了当地资源禀赋及项目需求，与上海市联合利华等企业开展对接，并签署了扶贫合作协议。
（三）融资、融智、融制相结合开展精准扶贫工作
开发银行参与精准扶贫时，特别是与大型龙头企业合作时，并非仅扮演贷款人角色，而是提供包括风险评估、渠道开拓、规划编制、项目策划、融资设计等在内的一揽子“投资顾问服务”。开发银行作为国内金融企业中唯一的国家高端智库培育单位，充分发挥政府、研究机构与市场多方联系和对话合作机制。在融资和融智的基础上，与多个省份的省级和县级政府开展规划合作，推动设立政府和银行间合作机制，巩固融资主线，做到“融资、融智、融制”的融合。同时，开发银行派驻金融扶贫挂职人员到基层，积极参与当地政府扶贫开发和重点产业发展规划，参与制定精准扶贫方案，利用挂职人员的金融知识，开展培训以提高当地群众的脱贫能力。
（四）建立信用联结机制发放助学贷款
2018年，开发银行在全国范围内为超过400万经济困难学生办理助学贷款，合同总金额达287亿元，解决了很多贫困家庭的“燃眉之急”。贫困学生缺乏信用参考，也缺乏抵押物，开发银行在当地与不同部门建立信用联结机制，根据贷款学生入学前、在校时、就业后的信息变化登记，将学生在校时和毕业后的信息联结登记，将个人信息、用人单位、家庭情况等多主体信用情况结合发放贷款，并采取多主体和多时段的记录形成风险防控体系。
开发性金融创新模式探索
（一）“四台一会”融资模式强化市场、信用、制度对接
“四台一会”指的是管理平台、统贷平台、公示平台、担保平台和信用（行业）协会这五类机构共同为扶贫贷款发挥作用。2017年8月，国务院常务会议通过并颁布《融资担保公司监督管理条例》，提出国家推动建立政府性融资担保体系，旨在解决中小规模企业融资难和融资贵问题，“四台一会”机制在此基础上更能有效发挥作用。
管理平台是由地方发改委、农委等相关政府部门与开发银行开展合作，开发银行根据地方政府的发展规划和战略提出相应合作建议，地方从贷款前期资料搜集、贷中评审、贷后管理等流程提供资料。统贷平台是有承贷能力的经济主体，“打包式”承接开发银行贷款，按照产业发展的要求发放贷款支持产业扶贫项目。担保平台主要以地方担保机构为主，联结开发银行和承接贷款的统贷单位并为其提供担保。公示平台主要公示贷款信息和相关资料。信用协会，主要由行业协会、农业信用组织、新型经营主体等组成，形成监督、评议机制。
这种机制实现了由“主要依靠政府的组织优势”向“运用市场化主体的可持续运作”方向转变4。开发银行在市一级和县一级无机构无网点，这一制度成为开发性金融机构与地方政府合作的重要抓手，通过政银合作，完善贫困地区的融资体系建设，用“打包”的方式支持地方特色产业的发展，强化市场、信用、制度各方面的有效对接。
（二）利用储备林作为抵押物品创新贷款模式
国家储备林项目作为准公共物品，建设周期长、运营资金占用量大、沉淀成本高、项目现金流不稳定，商业银行通常难以对此类项目提供贷款。2017年开始，开发银行探索以储备林为抵押物的模式提供中长期贷款。该模式根据林木生长时间提供周期长、融资成本低的贷款支持，根据中短期速生林的生长时间（10年）、以及大径林木生长时间（20～30年）提供贷款，贷款利率体现优惠原则。省级发展改革委、林业部门按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》的要求，积极向符合国家政策支持的林业贷款项目提供背书。其中，部分项目将相应中央预算的计划内财政拨款作为储备林项目的资本金，并限制财政补贴额度不超过项目总投资额度的20%。截至2017年9月底，开发银行与广西、福建、河南、湖北和黑龙江等省份签订国家储备林建设合作协议，总金额约2000亿元，累计在广西、福建、天津、湖南等地承诺国家储备林建设等重点林业项目贷款900亿元。以开发银行中长期贷款撬动社会融资，以公私合营模式支持广西、福建南平等地的储备林项目。
（三）统筹利用财政专项资金形成高标准农田建设模式
该模式是省一级开发银行与当地政府合作，由地方政府成立国有资产经营管理公司下属全资子公司，统筹中央拨付的土地开发整理、农业综合开发等专项财政资金作为资本金注入该公司，国开发展基金高标准农田专项基金作为公司资本金同期注入，以此为基础申请开发银行专项建设资金补充资本金。在此种模式下，开发银行在甘肃张掖甘州区2016年至2017年度高标准农田建设项目中提供中长期贷款5.5亿元，用于支持农用地平整、农田水利设施建设、乡村道路建设、防护林工程建设等。该模式与当地发改委、农业部门合作提前规划，整合多渠道财政资金补充子公司资本金，解决了项目资本金的难题。通过政府购买服务协议项下形成的全部权益和收益为项目建设提供质押担保，解决了信用结构问题，并进行账户监管和风险释缓，有效保护了多方资本的安全性。
（四）与地方银行合作扶贫转贷款模式
扶贫转贷款是建立在“四台一会”基础上的转贷款具体创新模式，将开发银行贷款资金整体“打包”给地方商业银行，充分利用开发银行的资金优势和地方商业银行的信息优势，形成开发银行与商业银行合作的批发转贷新模式，为开发银行在金融支持产业扶贫领域的有效探索。采用“开发银行批量贷款+扶贫贷款+龙头企业+建档立卡户”的模式，将开发银行转贷款和扶贫专项资金融合，批量支持建档立卡贫困户、农业合作社和农业企业。例如，开发银行云南省分行与富滇银行合作，在开发银行提供的第一期8亿元同业授信额度内，开发银行将部分信贷资金“打包”给富滇银行，由其向省内扶贫项目提供贷款支持。截至2017年11月底，富滇银行已通过转贷方式向1000万元大理州弥渡县龙华村提供扶贫贷款，支持该村的中草药种植。龙华村建档立卡贫困户获得贷款5万元，同时该笔资金入股农业龙头企业，企业每年将股金分红给农户，有效带动产业发展和贫困户脱贫。
（五）“统借分还、差额抵扣”融资模式
为畅通省一级和县一级的资金使用，开发银行采用“统借分还、差额抵扣”的模式（见图1）。以湖南省为例，省财政厅构建省级综合平台，由开发银行湖南省分行对其进行统一授信，然后将贷款额度分解到各县的贷款平台上，县级平台向最终确定的现代农业项目发放贷款。第一还款来源是各县域现代农业项目的自身收益，第二还款来源为各市县政府建立的偿债专项资金，第三还款来源为各市县的财政补贴，第四还款来源为省级综合平台获得的抵扣资金。如果县级平台通过自由资金、偿债专项资金、同级财政补贴偿债后仍不能按时足额偿还的差额部分，省财政采取年终决算抵扣措施，将抵扣资金（主要是转移支付、财政专项等）交由省级综合平台代偿。
模式创新方向和原则
（一）将乡村振兴和脱贫攻坚有效衔接
开发性金融创新应以始终服务农业农村发展为目标，把乡村振兴战略的思想和原则融入脱贫攻坚工作的计划和行动中，中长期融资应大力推进产业扶贫和“一户一岗”就业扶贫，切实关注抓好补短板、育产业、促增收等各项工作。在完成单项金融扶贫任务时，与农业农村改革内容紧密结合，充分利用农村基础设施建设、土地整治、产业扶贫、教育医疗、园区建设等多种因素，将乡村振兴的多领域充分考虑、齐头并进。
（二）以市场化和持续化方式支持脱贫攻坚
高效利用中长期贷款补齐市场失灵领域，注重“输血”的同时更要注重“造血”，激发贫困地区群众、企业的内生动力，推动构建脱贫长效机制。创新应注重市场主体行为，以企业为载体拉动脱贫，坚持规划先行，加强融智服务，因地制宜提出差异化发展思路和融资支持方案，把每一分金融扶贫资金用在刀刃上，最大化撬动扶贫效果。支持教育长效扶贫，提升助学贷款的强度和扩大贷款广度。
（三）创新需瞄准精准扶贫的实效
精确瞄准贫困发生率最高的地区，政策应惠及建档立卡农户，瞄准贫困问题突出的领域和环节。脱贫实效不仅限于关注贷款余额、支持多少企业扶贫项目，而且需要将惠及农户数量等因素纳入创新金融考核指标体系。扶贫贷款的审批应细化尽职调查、项目评审、授信流程等环节，并积极探索扶贫贷款的纵向延伸，如与农业农村部各项补贴领域和人群相联系，与现代农业基础设施建设、现代农业示范区建设等乡村振兴重点投融资领域相适应的融资服务方式相联结。
下一步模式创新发展建议
国家开发银行始终准确把握当前脱贫攻坚的重点和难点，从开发性金融视角助力农村金融扶贫，将从“普惠”向“特惠”转变，强化精准要求。下一步可充分考虑继续加强银政合作、改善龙头企业以产业带动扶贫、定点和区域协作扶贫、改善农村基础设施建设等关键环节，在现有创新模式基础上继续加大精准扶贫的力度。
（一）继续发挥银政合作的优势，统筹财政资金建立融资平台
加强与省一级和县一级政府合作，充分发挥政府组织和企业经营优势，分类统筹专项财政资金，作为资本金撬动中长期开发性金融贷款。促进融资、融智、融制共行，通过提供研究规划咨询加强顶层设计，为当地政府和企业提供综合金融服务方案。规范设立和发展扶贫开发融资主体，结合当地产业发展规划和重点产业，帮助贫困地区吸引建立社会资金持续发展，用平台机制持续为农村金融扶贫发挥作用。
（二）着力改善龙头企业发展现状，发挥企业主体推动效用
继续发挥投资对优化供给结构的关键作用，以促进提高供给体系质量为方向，制定差异化行业信贷政策，加大对战略性新兴产业的支持，通过统筹“投贷债租证”等金融服务降低实体经济成本。现金流是企业发展的根基，扶贫应始终抓住这个“牛鼻子”，扎实推进企业现金流建设，用贷款培育和建设市场。优化与当地商业银行做转贷款、和龙头企业签订贷款协议的贷款方式。第三方合作探索组建银团、担保代持、共同建立客户及项目库等合作。解决产业扶贫对象借款实力弱、担保抵押条件落实困难等问题。
（三）坚持定点扶贫和区域协作扶贫，促进产业项目的跨地区对接
开发银行将把深度贫困地区作为开发性金融精准脱贫的主攻区、特惠区、引领区、试验区、帮扶集中区，将更多金融资源配置到深度贫困地区经济社会发展的重点领域和薄弱环节，给予差异化支持政策，大力创新和推广应用金融产品和技术，深化脱贫攻坚银政合作。加大区域协作扶贫力度，储备可行项目，缩短此类贷款的审批周期。把握东中西部产业推进新特点，把握地方规划战略定位甄别和推进项目，重点关注南向通道的陆海基础重大建设、国际多式联运体系构建项目，直接融通东中西部的项目加大区域扶贫项目衔接。
（四）改善农林水基础设施建设，夯实脱贫基础
开发银行专注于中长期投融资，考虑企业5～10年的盈利水平，将资金以市场机制的运作方式投入到国家农林水利基础建设中，服务于国家发展战略。集中资金支持农业农村基础设施、基础产业和支柱产业大中型重点项目建设，加大贷款支持力度，拉长贷款期限，支持国计民生的大项目，夯实农村经济发展的基础。支持农业基础设施建设，整合各部门对高标准农田建设项目的专项资金，撬动中长期信用贷款。探索以县为单位，以政府购买的形式统筹高标准农田建设。
（五）撬动社会资金，注意分散和规避风险
多方引入社会资金共同开展精准扶贫合作，明确支持扶贫项目的资金比例，通过治理结构的优化分散风险。建立地方扶贫平台公司时，引入主体可使用管理权和专业技术知识的方式入股，将融资和融智相结合，实现各方利益捆绑，多渠道发挥杠杆效应，提高贷款效率并规避经营风险。
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