程絮森：疫情防控常态化下的数字经济治理机遇与挑战

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程絮森（中国人民大学信息学院教授、国家发展与战略研究院研究员）

  数字经济发展及其治理面临新挑战
  数字经济已经成为带动我国经济发展的新引擎，但在当前的发展态势下，数字经济发展及其治理仍然面临诸多问题和挑战。
  01、支撑数字经济发展的新型基础设施建设供给不足
  新型基础设施是数字经济发展的“先行官”。随着数字时代的到来，传统产业、行业的数字化转型步伐不断加快，新型基础设施建设也应运而生。正如传统产业及行业的发展离不开铁路、公路、桥梁、机场等传统基础设施建设的支撑，数字经济也无法脱离新型基础设施建设独立发展。但是，当前新型基础设施建设却存在如下问题：一是新基建规划尚未成熟，其投资布局、相关规划等仍处于初步研究阶段，且大多已经规划在建的项目规模体量较小，未形成规模效应。二是新基建涵盖领域较广，而当前的体制机制建设相对落后，政府、企业、投资主体等的职责划分和相应的配套政策尚不清晰。三是新基建在要素、成本结构、质量控制、功能、运维等方面与传统基建差异较大，但目前尚未形成可供参考的建设模式，与传统基建之间的衔接也尚未形成。
  02、数字化发展面临多方资源约束问题，呈现发展不均衡局面
  由于相关资源的约束，目前数字经济发展存在一些不对称问题。一是地区间数字经济发展不对称。新冠肺炎疫情防控期间，数字基础设施建设程度高的地区能够充分利用大数据、数字化平台等助力疫情防控并实现精准复工；而数字化水平较低的地区则只能依靠传统的手动记录、广播宣传等方式进行疫情追踪及防控，难以保障疫情防控工作的高效开展。二是行业间数字经济发展不对称。由于数字技术、数字资源在行业间的分配不均衡，传统产业与新兴产业之间的数字化发展水平呈现较大差异。在线购物、在线医疗等数字化水平较高的行业受到疫情的冲击相对较小，甚至在“无接触”服务时代拥有得天独厚的发展优势。而传统制造业、服务业等智能化、数字化程度较低的行业则受到较大冲击，出现了上下游供应链受阻、销售停滞、劳动力缺失等问题。三是数字经济领域人才结构性短缺。数字经济的快速更迭发展带来了相关领域人才需求量的高速增长，与此同时，相关人才需求门槛也逐步提升，人才供给出现较大缺口，特别是科研类、经营管理类等方面的人才相对较为短缺。此外，数字经济领域人才主要集中在数字资源、城市资源等相对丰富的一线城市以及新兴行业，呈现出地区间、行业间分布不均衡等问题。
  03、数字经济与实体经济在融合过程中内外部问题凸显
  数字经济的发展给实体经济造成了较大影响，这在新冠肺炎疫情防控期间表现得尤为明显。比如，在线购物、社区团购等新业态的快速发展给传统零售业、线下商超等带来冲击；基于数字平台的互联网约租车模式也在一定程度上挤压了传统巡游车的顾客份额。党的十九届五中全会提出，要“推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合”。当前，为加快推动数字经济和实体经济融合发展，应着眼解决以下三方面问题：
  一是产业数字化建设缺乏明确导向。数字资源在不同产业、行业、地区分布不均衡，加上针对各类型企业的数字化转型成功案例以及标杆企业较为稀缺，很多传统产业在数字化转型的道路上缺少参考。
  二是传统实体经济缺乏核心技术、资金、专业人才。虽然工业互联网、大数据等新一代信息技术能够赋能实体经济的数字化转型，但相关技术赋能后的企业如何进行价值创造的问题仍在探索中，尤其是企业在核心技术掌握，自主创新能力提升，产品功能实现，产品稳定性和成熟度保证等方面与国际水平仍有较大差距。此外，数字建设高端领域的人才结构性短缺也成为制约实体经济数字化转型的关键因素。突出体现在深入掌握工业大数据分析、数字化战略转型管理、制造业企业全周期数据挖掘等关键技术和管理经验的人才总量较少，限制了实体经济数字化转型进程。
  三是数字经济与实体经济的融合程度较低。新兴数字化企业平台与传统企业存在较多观念上的差异，导致二者未能实现深度融合。比如，传统制造业企业存在重硬件、重制造、重规模，轻软件、轻服务、轻质量等观念；而新兴技术企业则又在一定程度上对于传统制造业企业的业务流程、工艺流程、运营需求等实践问题缺乏全局性认识。
  04、数字经济治理面临数据安全治理、竞争治理、生态和责任治理等问题
  目前，数字经济在发展中面临一系列治理挑战，需要高度重视监管和治理问题。一是数据安全治理的系统化建设尚不健全。数据信息安全存在隐患，数据过度采集、数据信息泄露等问题频发，数据安全保障能力不足。同时，针对不同类型的数据安全事件缺乏分类处理体系，未能对多样性的风险采取针对性措施。相关数据安全保护政策缺位，尚未对数据安全威胁等进行有效震慑，一定程度上影响了数字化进程的推进。
  二是存在头部平台垄断等现象，反垄断等竞争治理体系亟待完善。由于网络外部性的作用，数字经济领域可能会存在“赢者通吃”的现象。互联网头部平台由于资金、技术等优势快速崛起，占据了数字经济市场规模的主要份额，极大提升了社会经济效益。崛起的头部平台虽然能对中小平台起到一定的引领作用，但它带来的市场结构垄断也会损害市场竞争机制，成为当前数字经济发展中的一大问题。
  三是数字平台生态和责任治理缺失。与传统经济相比，数字经济具有智能化、生态化、平台化等特征，强化数字经济平台主体责任、关注平台生态协同治理是数字经济治理的焦点之一。后疫情时代，环境、社会和公司治理（ESG，即Environment、Social Responsibility、Corporate Governance）开始受到越来越多的关注。此外，也应当关注数字经济发展中的员工权益、环保、可持续等问题，不断改善治理模式。
  后疫情时代我国数字经济发展及治理新机遇
  数字经济作为新一代技术革命的产物，将成为未来的发展趋势。后疫情时代，恰逢我国“十四五”规划《纲要》提出“打造数字经济新优势”，必须充分把握这一战略机遇，加快完善数字经济治理体系。建议优先从以下四个方面进行重点突破，持续推动我国数字经济高质量发展。
  01、加快新型基础设施、战略性网络设施等重大项目的投资建设
  新冠肺炎疫情防控期间，在线娱乐、在线购物、在线订餐催生出了一系列新的就业方式和就业岗位。后疫情时代，社会经济恢复、企业复工复产等对我国数字经济的发展提出了更高要求，应聚焦以下三方面推动新型基础设施建设，夯实数字经济发展基础。一是增加专项债规模、赤字规模等，重点投入5G建设和新基建等，优化我国数字经济生态环境，扩大智能化、数字化项目建设布局，形成新基建规模效应。二是各级政府、城市分工协作，健全相关体制机制建设。具体而言，中央、省级政府或大中型城市应着力推进大型新基建项目；市、县级政府则应在保障完善传统基建项目之余，再去规划新基建项目；大中城市等应率先加大对智慧城市、物联网等的投入力度，侧重投入产业互联网、制造业大数据等设施建设，起到“先行先试”的作用。三是统筹发展新基建与传统基建。传统基建在较长时间内仍将在我国经济社会发展中发挥重要作用，在资源有限情况下，应当统筹传统基建与新基建项目之间的资源配置、建设时序、重要性等，合理安排新基建与传统基建项目投入和建设。
  02、统筹数字经济建设资源，缓解资源分布不均问题
  针对数字经济发展中面临的一定程度上的资源分布不均衡问题，建议从以下三方面进行突破。一是推动地区间、行业间数字资源合理分配及共享，弥合数字鸿沟。目前，我国地区之间的数字资源鸿沟突出表现在城市与农村、中西部地区与东部地区之间，行业之间的数字鸿沟则突出表现在新兴行业以及传统制造业、资源性行业之间。对此，应从数字化相对落后地区的硬件设施部署建设、软件服务优化、数字化人才教育培养等方面进行突破。二是深化数据要素的市场化配置。应更好地发挥政府作用，推进政府数据开放共享，同时积极培育数字经济发展新模式，挖掘和提升社会数据资源价值。三是破解数字经济领域人才结构化缺失难题。在强化高等学校、科研院所等研究机构对于前沿科学领域、数字经济专业领域人才培养的基础上，应建立健全数字化人才社会培训体系，鼓励开展专业性人才培养项目，积极探索人才激励、人才保障机制。
  03、进一步推进传统产业数字化转型，实现数字经济与实体经济的深度融合发展
  针对当前数字经济与实体经济融合程度不高的问题，建议从以下三方面发力。一是挖掘树立数字化转型成功的典型标杆。目前很多企业在数字化转型方向上缺乏参考依据，应注重挖掘行业内的相关成功经验，并以此为典型标杆，聚焦同类企业的共性问题，对通用型路径等进行有效梳理，提出系统性的数字化转型方案。此外，应通过行业协会等相关组织加大宣传，强化同类企业的数字化转型意识，为企业提供有效参考。二是鼓励企业积极探索适合自身的数字化转型路径。在借鉴同类企业数字化转型成功经验、聚焦共性问题的同时，也要重视差异性的存在，鼓励企业结合自身发展需求，准确把握数字化转型阶段的关键环节，进行特色化的路径设计。包括企业定位、商业模式、核心能力等在内的战略设计路径；企业文化与品牌提升路径；适应数字化战略和业务的管理机制、人力资源规划、企业绩效管理体系等在内的组织结构设计；企业架构及运营规则设计等。三是加强政策支持引导，扶持各类企业实现数字化转型升级。针对企业面临的能力、资源、人才及技术限制等，政府可以通过提升公共服务水平、加大补贴力度、税收优惠等多种方式对企业进行针对性扶持。其中，对于大型企业，应重点扶持其在工业互联网、工业大数据分析、人工智能、物联网等领域的应用突破；对于中小企业，则应通过5G等相关应用部署，推广适合中小企业的工业软件。同时，引导企业建立互助合作机制，共同解决转型升级中的难题。
  04、提升数字经济治理能力，完善治理体系建设
  随着数字经济成为经济发展的新引擎，数字经济治理也成为国家治理体系建设的关键内容之一。为充分保障数字经济发展的活力和秩序，应从如下两方面完善数字经济治理体系建设。一是加强顶层设计，完善数据安全治理、反垄断治理等体系建设。保障数据安全，构建安全、高效的防护体系，已成为实现数字经济健康发展的首要问题。为此，应健全相关法律体系和制度体系，推动个人隐私安全、数据共享及使用安全、网络安全、市场垄断等相关法律法规和标准规范建设，谨慎识别和有效防范各类潜在风险，并针对不同类型的风险建立相应的应对体系，实现从事后处置到事前预防的转变，为数字经济发展保驾护航。二是强化平台主体责任，完善数字经济平台企业生态协作治理机制。首先，数字经济平台企业应利用平台数据积极与外部监管主体进行对接，推进数字化监管。其次，数字经济涉及众多参与主体，因此，要完善政府、行业协会、平台企业、网络舆情等多元主体参与的平台企业生态内部协同治理体系，打造利用技术、经济、法律等多种手段的综合治理格局。（来源：《国家治理》周刊2021年6月第3期）