张广辉等：宅基地“三权分置”改革与农民收入增长

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张广辉 张建（辽宁大学经济学院教授、博士生导师；辽宁大学经济学院博士研究）

  随着我国经济发展水平不断提高，农村人口不断向城市转移，导致大量宅基地闲置。通过宅基地制度改来提高农民收入，成为可行路径。2015年，农村“三块地”开始试点改革，浙江省义乌市成为宅基地制度改革首批试点地区之一，提出了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2018年1月15日，在全国国土资源工作会议上，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”被正式提出。2018年中央“一号文件”进一步指明了宅基地“三权分置”改革的方向，即在坚持宅基地集体所有的前提下，保障宅基地农户资格权和适度放活宅基地使用权。2019年中央“一号文件”指出要审慎推进宅基地制度改革，拓展改革试点。2020年中央“一号文件”要求以宅基地“三权分置”改革为重点，进一步深化宅基地制度改革试点。2021年中央“一号文件”、国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要强调，要深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。那么，宅基地“三权分置”改革如何影响农民收入呢？
  一、宅基地“三权分置”改革促进农民收入增长的机制分析
  在“两权分离”产权结构安排下，宅基地流转受到严格的限制，只能在集体成员内部流转，即只能流转给本集体内部成员或者本集体经济组织。对流转主体的限制影响了农村宅基地及地上房屋财产权能的实现。随着宅基地“三权分置”改革试点实践的推进，宅基地使用权流转范围与流转方式发生了较大变化，有利于实现宅基地的财产权能。宅基地和房屋是农民增加财产性收入的主要来源，盘活农民的闲置宅基地和房屋资源有助于增加农民的财产性收入。
  深入分析宅基地“三权分置”促进农民收入增长的作用机制，首先要理清宅基地“三权”之间的关系。宅基地所有权、资格权与使用权三者相互联系、相互影响。宅基地所有权是资格权和使用权的基础，落实好所有权、界定好资格权，才能有效流转宅基地使用权，提高闲置宅基地利用效率，增加农民收入。所有权主体对宅基地具有处分和收益的权利，所有权主体模糊及权能虚位导致宅基地处分及收益分配冲突，影响资格权界定和使用权流转。使用权的初始取得以资格权为基础，资格权的设立使使用权的边界更加清晰。宅基地所有权、资格权与使用权通过不同作用机制促进农民收入增长。
  正确把握宅基地“三权分置”促进农民收入增长的内在逻辑，必须追根溯源，从理论上厘清产权如何影响其主体收益。产权由一束权利构成，权利束中的每项权利都由权能和收益两方面构成，权能是获得收益的手段，收益是行使权能的目的。首先，产权具有动态调整性。随着经济社会的发展，各经济主体之间的产权关系在不断发生内在动态调整。产权束中的部分权利不断增强，部分权利归于消失，从而形成新的产权格局。由于产权具有收益性，权能的增强与消失必然伴随收益的产生与消失，从而影响产权主体的收益。其次，产权的初始界定实质就是利益或者利益来源的分配。有什么样的产权格局，就会形成什么样的利益分配格局。产权的界定或者产权结构的变动，决定或影响着收益的分配格局。合理的产权结构形成合理的利益分配格局，即收入分配格局。最后，产权具有资源配置功能。由于产权具有排他性和收益性，一旦产权主体得以确定，其就排他性地拥有该项权利的收益权。产权收益就是产权激励作用产生的根源，产权主体出于利益激励动机，积极行使相关权利，从而推动资源的优化配置。但是，这是以产权清晰为基础的，产权不清晰或者产权边界有交叉，容易发生对公共产权的过度竞争，从而导致资源的浪费。清晰界定产权及产权内部各项权利的权能边界，方能实现资源的有效配置。
  （一）所有权：虚位权能实现机制
  所有权的各项权利不断动态调整，其权能收益也在不断变化。在“两权分离”产权安排下，宅基地产权呈现为所有权和使用权，此处所有权是除使用权之外的有限所有权。所有权归集体经济组织，使用权归集体成员。在这种产权格局形成之初及相当长的历史时期内，宅基地主要作为住宅建设用地使用，集体经济组织只负责分配、监督、管理宅基地的使用，维护农民宅基地产权关系稳定，其所有权权能不断弱化。在实践中，使用期限的长期性及地随房走的原则导致宅基地使用权固化，所有权仅表现为一种法律概念存在，其占有、使用、收益等权利逐渐消失。此外，宅基地所有权主体多元化，包括乡镇集体、村集体及村内小组集体；集体经济组织或者村委会代替集体成员行使所有权，缺乏行使该权利的积极性。在宅基地分配的义务性及监督、管理等交易成本过高的情况下，呈现为一种虚位权能。
  随着经济社会不断发展，各主体的产权关系不断动态调整，这一虚位权能已经不能适应当下经济社会发展的需要。在宅基地资源不断出现闲置的背景下，作为单个个体的农民，没有能力开发利用这些闲置土地资源。而作为集体代表的集体经济组织，较单个成员而言具有更大能力合理利用闲置资源，并分享资源收益。在宅基地“三权分置”产权制度框架下，集体经济组织可以通过将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市、自主或合作开发，做大做强集体经济等机制实现所有权虚位权能，带动农民增收致富。
  1.闲置宅基地转变用途直接入市机制
  在我国土地产权制度下，转变宅基地用途，并使其入市与产业资本或者工商业资本相结合，才能创造更多价值，农民才能获得更多收益。农村集体经营性建设用地入市是增加农民收入的重要途径。闲置宅基地转变为集体经营性建设用地后直接入市，向生产效率更高的部门或产业流动，能有效增加农民的财产性收入。随着我国农村经济的不断发展，农民经营性收入、工资性收入、转移性收入不断增长，而作为农民收入重要组成部分的财产性收入增长不到1%。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，农民可以自愿有偿退出闲置宅基地，允许村集体把有偿收回的宅基地、废弃的集体公益性建设用地依法转变为集体经营性建设用地，在符合国土空间规划、用途管制的前提下可以直接入市。据调查，全国农村宅基地有400多万公顷处于闲置或低效率利用状态，其中约1/2处于闲置状态。当集体经济组织依法将限制宅基地转变为集体经营性建设用地后直接入市，闲置资产的激活就成为增加农民财产性收入的重要路径。
  2.闲置宅基地自主或合作开发机制
  农村产业发展既能提高土地利用效率，又能带动非农就业。农村宅基地是农民重要的要素禀赋资源，使用效率的提高能给农民带来财产性收入增长。农村产业发展能够创造更多就业机会，为农村闲置劳动力提供就业岗位，增加其工资性收入。集体经济组织可以将闲置的宅基地进行统筹自主开发利用，或者与社会资本、人才共同开发，发展农村产业，共享经营收益。充分利用由于历史问题闲置的宅基地、有偿退出的宅基地、因一户多宅及超占多占而收回的宅基地，创办集体企业或者开发旅游产业，实现闲置宅基地及住房的有效利用；同时，农民参与非农就业能够获得更多工资性收入。
  3.利用宅基地收益做大做强集体经济机制
  将宅基地收益投资到本村集体经济中，不仅可以实现资产保值增值，而且有利于做大做强集体经济。《民法典》第二百六十三条规定：所有权主体对其所有的动产或不动产具有收益权。作为宅基地所有权主体代表的集体经济组织，具有分享土地价值增值收益的权利。当闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市及跨集体经济组织流转时，本集体经济组织分享一定比例的土地增值收益，作为集体经济组织发展资金。部分资金作为宅基地有偿退出资金来源，进一步收回闲置宅基地；部分资金则作为集体经营性建设用地开发资金，不断做大集体经济。在我国社会主义市场经济体制下，集体经济是公有制经济的重要组成部分，农村集体经济的发展壮大有助于拓宽集体成员的收入渠道，改善农村居住环境，增加农民的福利。
  （二）资格权：潜在价值显化机制
  资格权的设立实质是财产的分配过程。清晰的产权界定，是各权利主体行使产权权能、实现权能收益的基础。资格权的设立使宅基地产权更清晰，宅基地所有权、资格权、使用权的权利边界更清楚。在“两权分离”产权格局下，宅基地使用权具有居住功能，使用权主体行使使用权，获得居住收益。事实上，产权主体还具有获得居住保障和资产等有形价值收益的潜在权利，当人们只把宅基地作为住宅建设用地时，该权利被忽略，只注意到宅基地的使用权。实际上，这项权利含混在使用权之中，资格权的设立使该潜在权利得以独立，成为资格权主体居住保障和利益分配的依据，从而使资格权潜在权能具体化。资格权主体一经确定，权利主体就获得相应的资产权利，因此，宅基地资格权的确立及其权能实现，有利于产权主体财产性收入的增长。
  宅基地资格权设立的目的之一是维护宅基地的居住保障功能，其确立往往以集体成员身份为基础，集体成员可以通过申请无偿取得。资格权取得的无偿性并不能否定其价值存在性，只是其价值表现为一种潜在的资产或资本价值。资格权潜在价值通过置换住房+货币补偿、有偿调节、宅基地有偿退出等机制，增加农民财产性收入。
1.宅基地资格权置换住房或货币补偿机制
  当农民将宅基地退出之后，地方政府可集中建设住房并按照一定标准置换给农民，农民以其资格权获得货币补偿，或者采取“置换住房+货币补偿”混合补偿方式。其中，浙江省义乌市将宅基地制度改革与城市、村庄更新相结合，开展住宅集中建设，农民以现有合法宅基地占地面积的5倍来置换新社区的居住建筑面积。此外，高层公寓置换面积还可以公开上市交易，也可以由政府回购，政府确定最低保护回购价。
2.宅基地资格权有偿调剂机制
  宅基地资格权设立的最基本目的是保障农户的居住权利，各地都规定了宅基地的用地面积标准。在保证农户“户有所居”的前提下，村集体经济组织可以统一回购农户多余面积的宅基地资格权，并通过市场化配置方式有偿调剂给本集体内部成员。2017年7月，浙江省义乌市赤岸镇蒋坑村将收回的闲置宅基地，在义乌市公共资源农村产权交易中心对本集体成员公开拍卖，首次拍卖成交40平方米，每平方米3350元。义乌市福田街道前店村、稠江街道象山村都采用同样的方法开展了闲置宅基地有偿调剂，有效激活了义乌市闲置宅基地市场，提升了宅基地市场价值，拓宽了农民的增收渠道。
  3.宅基地资格权有偿退出机制
  农民可以自愿有偿将宅基地退还集体经济组织，集体经济组织联合社会资本集中拆迁安置，为农民提供不同形式的补偿。宁夏平罗县将村里闲置的小学改建成养老院，老年人退出宅基地后利用退出补偿款换取养老院的服务，有效满足了农村老年人宅基地退出后老有所居、老有所养的需求。江西省余江县、四川省泸县、福建省晋江市等地还通过提供城镇购房补贴、提供社会养老保障、提供就业技能培训等方式补偿农民退出宅基地。不难看出，宅基地有偿退出可以增加农民的福利和财产性收入。
  （三）使用权：多元化流转机制
  清晰界定使用权有利于资源配置。宅基地“三权分置”将使用权与资格权分置，使用权不再具有集体成员身份权能，使用权的边界更具体、清晰，更有利于使用权主体行使其权能和实现对使用权的流转权利。使用权主体通过行使流转权，全部让渡或者部分让渡使用权，实现宅基地的经济价值。使用权的获益能力受权能实现程度的影响，对其施加约束影响其实现程度，进而影响其获利能力。对宅基地用途的限制，实际上是对使用权权能施加约束，放宽使用权的用途限制，等价于赋予使用权更多权能。使用权权能的实现程度提高，将促进使用权收益能力的提高。
  宅基地“三权分置”改革拓展宅基地用途，通过多种形式流转使用权，实现宅基地要素优化配置。一方面，使用权自身经济价值不断升值；另一方面，吸引优质生产要素向农村集聚、促进农村三产融合及农村金融发展，并进一步通过宅基地使用权价值增值、要素集聚、产业融合、金融化等多元化流转机制带动农民收入增长。
  1.使用权自身价值增值机制
  宅基地是一种特殊要素资源，其财产价值显而易见，但其具有不可移动性和用途限定性，这就决定了高效配置闲置宅基地要素具有更大困难，如果使用权得不到有效流转，就容易发生更大面积宅基地资源的闲置浪费问题。在“两权分离”产权制度安排下，宅基地资源的配置在一定程度上具有计划性质，使用权无法自由流转。对宅基地使用权施加约束，会限制其权能实现程度，也会降低宅基地使用权的财产性价值，导致农户的流转意愿不高。宅基地“三权分置”将“两权分离”制度下的使用权分解为资格权和使用权，不仅剥离了宅基地使用权流转过程中的身份属性，解除了农民的失地之忧，而且将更多市场主体纳入宅基地使用权流转受让主体范围。宅基地使用权从计划性配置到市场化配置的转变是实现其真实价值的基础，也是农民宅基地财产权益增值的重要手段。宅基地使用权自身价值不断增值，会促进农民财产性收入不断增长。
  一方面，流转范围扩大化、流转形式多样化助推使用权价值增值。宅基地“两权分离”产权制度安排的首要目的是实现其居住保障功能，本集体成员凭借其成员身份无偿获得宅基地使用权，取得的无偿性和居住保障功能导致其流转范围受限。宅基地使用权流转被限制在集体内部成员之间或成员与集体经济组织之间，流转范围不能超出本集体。本集体以外的其他集体经济组织、其他集体成员不能成为宅基地流转受让主体。对于流转范围的严格限定，实质是将宅基地使用权的需求限制在一个狭小的市场空间中。从经济学供求角度来看，市场需求小于供给，供需严重失衡，造成均衡价格严重偏离自由流转市场条件下的价格，宅基地的真实价值难以实现。在宅基地“三权分置”产权制度框架下，使用权流转范围突破集体内部范围限定，拓展到县域、甚至市域内农村集体成员之间，可以实现跨集体流转。2018年3月国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》为部分地区闲置宅基地进一步扩大流转范围提供了制度依据。流转范围的扩大实际是需求市场的扩大，在供给不变的条件下，需求增加会导致价格的升高，有利于宅基地价值增值。流转范围的扩大有效提高了宅基地使用权的流转效率，促进了宅基地实际流转价格回归其真实价值水平，带动了农民财产性收入增长。
  另一方面，有条件地拓展流转受让主体范围，助推使用权价值增值。2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，宅基地是农民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。限制城市资本进入农村土地市场一直是宅基地制度改革的底线。按照现行法律法规，无法直接将闲置宅基地流转给城市居民或城市资本，但是随着宅基地“三权分置”改革的推进，对使用权的约束不断放松，宅基地使用权流转形式不断拓展，已经不再限于转让和出租等原始形式，作价入股、合作开发、集体开发等创新形式不断出现。这可以看作一种有条件向市民流转的方式，即有条件地将城镇居民纳入宅基地使用权流转受让主体的范围，市场需求主体范围扩大，需求量增加，拉动均衡价格向上移动，推动宅基地使用权流转价格上涨，以此增加农民财产性收入。流转受让主体范围的扩大有助于扩大闲置宅基地使用权市场需求，提升流转效率和利用效率，推动宅基地使用权快速增值。
  2.使用权流转的产业融合机制
  在宅基地“三权分置”改革中，宅基地用途得到拓展，能够有效促进农村一二三产业融合。首先，宅基地使用权流转促进农业与服务业融合。2018年1月召开的国务院常务会议明确指出，农村建设用地指标重点用于返乡下乡创业，这给农村土地改革指明了方向，沿着这一改革方向农村宅基地及地上房屋用途不断拓展。宅基地用途不再局限于建设自住房，通过使用权流转可拓展用于发展民宿、休闲农业、体验农业、乡村旅游、农耕体验等。根据农业农村部的数据，2019年乡村休闲旅游增速迅猛，全年接待游客32亿人次，营业额达8 500亿元，较2018年增加约500亿元，增加2亿多人次。其次，宅基地使用权流转促进农业与加工业融合。《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》指出，鼓励利用闲置住宅发展电子商务、冷链物流、仓储及农产品初加工等产业。利用闲置的宅基地或者闲置的农房建立农业专业合作社及发展农产品初加工产业，有利于延长农产品加工链条，提高农产品的附加值。最后，宅基地使用权流转促进工业与服务业融合。宅基地流转有利于发展电商服务业，为发展与农业生产、仓储、加工、销售等各环节相衔接的现代生产性服务业提供土地供给。《中国农村电子商务发展报告（2019—2020）》显示，我国农村电商发展态势良好，2020年上半年农村电商等网上零售规模为7 668.5亿元，占网上零售总额的14.9%，同比增长5%；其中农产品零售总额为1 937.7亿元，较2019年同期增长39.7%，占网上零售总额的4.6%。
  宅基地使用权流转范围及用途不断拓展，为农村一二三产业融合发展提供了土地。传统农村经济长期以农业耕种、农产品初级加工为主，处于产业链价值链末端，农产品附加值低，其利润多流向农产品精细加工、物流、销售等环节，向城市聚集，农村经济发展缓慢、农民收入水平低下成为常态。宅基地使用权流转推动农村一二三产业融合发展，有利于优化配置农村闲置宅基地和劳动力要素，提升农村闲置宅基地要素价值，为农村劳动力提供更多就业机会，带动农产品产业链延伸，增加农产品附加值，提高农民工资性、财产性、经营性收入，带动农民增收致富。
  3.使用权流转的要素集聚机制
  宅基地使用权流转及其用途拓展，有利于城镇要素向农村流动，为农村有效利用城市人才、技术、资本等要素提供有利契机，给农村经济发展增加内生活力，带动农民增收致富。
  第一，使用权流转促进人才下乡。受知识水平、市场信息、融资途径等因素的影响，发展形式过于单一、规模相对有限、业态偏向传统，以分割碎片化的农业生产为主要模式，虽然少数农民有创业的想法，但是缺少创业的具体项目及规划。“三权分置”改革推动宅基地使用权流转，为城镇有创业项目的农创客提供土地资源要素支持，为农村发展利用城市高水平的人力资源提供机会。人才下乡不仅有利于培育新型农业经营主体，而且能为农村经济发展带来新理念、新模式、新思路，促进其他产业发展。
  第二，使用权流转促进资本下乡。随着农村交通等基础设施的不断完善、人们生活水平的不断提高、媒体宣传技术的不断创新，休闲农业、体验农业以及风景旅游、生态康养等产业越来越成为具有广阔市场前景的农村经济增长点。虽然农村有美丽的自然风景资源和廉价的劳动力及闲置宅基地资源，但是农民往往缺少资金，需要社会资本共同参与开发这些优质资源。宅基地“三权分置”放松了对使用权的约束，扩大了使用权的流转范围，允许宅基地有条件地向城市资本流转，有利于有效利用社会资本发展农村经济。
  第三，使用权流转促进技术下乡。人才下乡与资本下乡能够有效带动技术下乡。科技人才下乡，必然伴随着技术下乡；资本向农村集聚，能够吸引先进技术到农村与之结合。通过产业振兴带动农民收入增长一直是中央“三农”工作的重点，农业振兴是农村产业振兴的重要组成部分，对于留在农村从事农业生产的农民而言，农业振兴与否是影响其收入增长的重要因素。随着我国城镇化水平的不断提高，大量农村劳动力向城镇转移，越来越多的农民逐渐退出农业生产。提高农业生产效率，降低劳动力要素投入，成为未来农业发展的新要求，这就需要先进的技术与之相适应。宅基地使用权流转间接促进新技术向农村流动，为农业发展增加了新动力。此外，先进技术流向农村有助于发展农村非农产业，不断推进农村各项产业发展，从而带动农民经营性收入和工资性收入增长。
  4.使用权流转的金融化机制
  第一，使用权的抵押贷款有助于农民创业。农民贷款难的根本原因是缺少抵押资产，宅基地使用权的抵押可以有效缓解农村金融贫乏问题。农村金融市场发展水平滞后于城镇，一直是制约农村经济发展的重要因素，农民缺少融资渠道削弱了其投资创业的积极性。农村宅基地使用权抵押贷款可以有效缓解农民的信贷约束，促进农民的创业。宅基地抵押贷款有利于当地农民或返乡创业人员，利用闲置宅基地及充足的劳动力资源就地创业。同时，宅基地抵押贷款也可以给农民进城异地创业提供一定的创业资金，为他们向城镇转移提供一定物质基础。通过宅基地“三权分置”改革，使用权抵押能有效拓宽农民宅基地及住房财产权的实现方式，拓宽农民的融资渠道，提高农民的创业积极性，进而促进农民经营性收入增长。此外，宅基地使用权抵押贷款促进农民创业，具有就业溢出效应。
  第二，使用权抵押有利于增加农业生产资本投入。我国城镇化水平不断提高，农村劳动力不断向城镇流动，农业生产劳动力呈现老龄化、女性化特征，农业从业人员数量不断下降。适度规模经营已成为我国农业发展的新方向，单位土地面积投入更少劳动力、更多机械设备成为必然趋势，未来农业生产劳动密集程度将继续下降，资本化程度将进一步上升。农村金融市场发展滞后造成的贷款难问题，成为限制农业生产资本投入增长的短板。购买先进的农业生产设备提高自动化机械化水平，购买信息技术设备、数字化种植管理及病虫害监测设备提高智能化水平，都离不开金融市场的支持。宅基地使用权抵押贷款能有效缓解这种贷款难问题，有利于增加农业生产资本投入、提升生产效率、节约生产成本，增加农业经营性收入。
  第三，宅基地使用权抵押贷款有利于提高农民人力资本水平。一方面，宅基地使用权抵押贷款可以为留在农村从事农业生产的农民参加先进农业生产技术培训提供资金支持。随着工业技术、信息网络技术的发展及其在农业生产领域的应用与推广，农业生产技术不断进步，对新生代农民提出了更高要求。他们只有不断学习新知识新技能，才能适应现代农业发展的要求，也只有这样他们才能不断提升自身劳动力价值，进而提高收入水平。另一方面，宅基地使用权抵押贷款为进城务工的农民提供了人力资本资金。进城务工的农民更需要提高自身素质，以适应非农工作岗位的要求。如果他们不参加知识技能培训提高自身素质，就无法从事技术含量高、工资待遇好的工作，而只能从事低技能、高强度的体力劳动，难以实现人力资本要素从农村到城市转移过程中的价值增值。无论是在农村从事农业生产的农民，还是到城市务工的农民，人力资本素质的提升对于劳动力要素价格提升都具有重要作用。
  稳妥推进宅基地“三权分置”改革，从制度层面厘清宅基地“三权”之间的关系，为宅基地制度改革带来了良好前景预期。一是为集体经济组织或村委会代为行使所有权、推动集体经济发展壮大、自主盘活宅基地提供了制度前提。二是资格权不仅具有保障功能，而且具有财产功能，资格权的设立使农民的宅基地财产权利更稳固。三是能实现宅基地使用权有效流转，突破村集体内部流转限制，拓展流转范围，有利于形成城乡统一的土地市场。
  二、宅基地“三权分置”改革增加农民收入的现实困境
  从各地改革成效来看，宅基地“三权分置”改革在提高农村闲置宅基地利用效率、提高农民收入等方面起到了积极作用，但是在不同经济发展水平的地区，宅基地“三权分置”对农民收入的促进作用有明显的不同，在宅基地“三权分置”改革促进农民收入增长的实践过程中还存在一些现实问题。
  （一）所有权增加农民收入的现实困境：所有权虚位权能实现“难”
  宅基地所有权通过实现其虚位权能可以有效促进农民收入增长，但是在其实现过程中仍面临入市动力不足、集体经济组织经营能力有限、传统农区集体经营性建设用地入市难以实现、收益分配及监督机制缺失等问题。
  1.宅基地转变为集体经营性建设用地入市动力不足
  在实践中，地方政府是集体经营性建设用地入市的主要动力来源，但地方政府缺少推动其入市的积极性，导致其入市进程缓慢。自1994年我国推行分税制改革以来，土地使用权出让已经成为地方政府财政收入的重要来源。财政部发布的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》显示，2020年地方政府一般公共预算收入183 439.14亿元；地方国有土地使用权出让收入84 142.29亿元，占一般公共预算收入的45.87%。集体经营性建设用地入市将冲击国有土地一级市场，可能影响地方政府财政收入。地方政府出于土地财政的利益考量，缺少推动集体经营性建设用地入市的积极性。此外，受集体土地所有权模糊等因素影响，集体经济组织缺少推动其入市的积极性。这都不利于农村闲置宅基地的高效利用，不利于农民增收。
  2.集体经济组织经营能力有限
  不同集体经济组织的人员组成、组织能力参差不齐，农村集体经济组织成员的知识水平普遍较低，经营管理能力及专业技能普遍匮乏。因此，部分集体经济组织不具有统筹开发闲置宅基地、创新创业带动集体成员增收致富的能力，更缺少做大做强集体经济的能力，导致大量闲置宅基地长期处于闲置状态，得不到有效利用。
  3.传统农区集体经营性建设用地直接入市困难
  地理位置是决定集体经营性建设用地能否成功入市的重要因素。地处城市郊区的村庄或者具有独特自然资源优势的村庄，其集体经营性建设用地较容易实现入市交易，且交易收益较高。而地处偏远、资源贫瘠的传统农区村庄，其集体经营性建设用地难以实现入市交易，即使入市交易得以实现，交易收益也往往较低。这就导致大量闲置宅基地难以通过转变为集体经营性建设用地直接入市实现其财产价值，难以通过这一途径实现农民增收。
  4.规范的收益分配及监督机制缺位
  集体经营性建设用地入市收益分配机制不健全。关于入市收益如何在国家、集体和农民个体间分配，国家没有统一的法律法规。对于分配标准的协商或制定，农民缺乏知情权、参与权、话语权，容易出现收益分配不均的情况。在集体经营性建设用地入市收益分配过程中，缺少相应的监督机制，容易出现寻租或者其他腐败行为，以致农民权益受到损害。
  （二）资格权增加农民收入的现实困境：资格权潜在价值显化过程“杂”
  宅基地资格权通过显化其潜在价值能有效促进农民收入增长，但其显化过程面临资格权认定复杂、退出资金来源有限、补偿标准低和宅基低退出存在潜在风险等问题。
  1.资格权的认定困境
  宅基地资格权的取得以集体成员身份为依据。宅基地资格权能够通过房屋置换、有偿调剂、货币补偿等有偿退出形式最终显化为现实价值，资格权的认定过程实质是利益分配过程。清晰的宅基地资格权界定是其价值实现的前提，由于宅基地使用权取得的无偿性、农村人口的城乡流动等，宅基地资格权的认定异常复杂。在不同村集体的宅基地资格权认定实践中，受传统风俗习惯及非正式村规民约等影响，存在不同的宅基地资格权认定标准，主要标准有三种：以户籍为依据、以是否长期定居为依据、折中以上两种依据，而每一种资格权认定标准都包含着复杂的情况。比如，户籍在本集体经济组织，但是其已经在城市定居，参与城市社保，与本集体经济组织不存在实际的权利义务关系，则认定其不具有本集体宅基地资格权，无权参与本集体的相关权益分享；户籍不在本集体经济组织，比如外嫁女，但仍在承包期限内耕种本集体农地，并以此为主要经济来源，仍然与本集体经济组织存在权利义务关系，则其仍被认定具有本集体宅基地资格权，有权分享本集体经济权益。此外，外出求学、入伍参军等户籍变动人员的宅基地资格权认定同样存在类似问题，如何认定宅基地资格权直接影响到权利主体分享集体收益的权利。
  2.有偿退出资金来源渠道有限与退出补偿标准过低
  在城郊、工业化进程发展较快及具有较丰富旅游资源的农村地区，可以通过集体建设用地的转让、开发等途径积累有偿退出资金。而部分偏远地区村集体经济组织并无收入来源，甚至部分中西部地区农村集体经济组织是“负债村”，没有收回闲置宅基地的资金来源。财政资金是很多村庄宅基地退出资金的主要来源，但是地方政府财政负担能力有限，难以弥补宅基地退出的资金缺口。此外，在资格权退出补偿过程中，宅基地产权不明晰，导致对宅基地的补偿标准过低，在制定补偿标准时只考虑对农民住房拆迁的损失补偿，而未考虑对农民资格权灭失的损失补偿，影响了宅基地资格权潜在价值显化，降低了其促进农民收入增长的作用。
  3.宅基地退出存在潜在风险
  一是致贫风险。通过宅基地退出农民能够获得价值补偿增加家庭收入，但是宅基地退出的综合配套改革滞后，部分进城务工农民退出宅基地后，其就业、医疗、教育等基本社会保障得不到妥善解决，难以真正实现市民化，存在致贫的潜在风险。二是增加社会不稳定因素。在集中连片开发拆迁安置过程中，忽视部分集体成员宅基地财产权保护，对于部分不愿意拆迁的农户，缺少合理应对、满足其诉求的措施，存在暴力强拆现象，增加了社会不稳定因素。三是居住权益保障难。部分老幼病残等弱势集体成员的宅基地面积不足以置换一套集体安置公寓或者楼房，存在差额面积，他们没有稳定工作，缺少资金来源，无力购置该差额住房面积，这部分集体成员的居住权益难以得到保障。此外，在拆迁安置后生活成本增加，如何使该部分集体成员的生活质量有保障，仍然有待解决。
  （三）使用权增加农民收入的现实困境：使用权多元化流转遇“阻”
  宅基地使用权通过多元化流转能够有效促进农民收入增长，但是其在流转过程中遇到流转范围受限、农村产业同质化、流转期限不确定、融资能力低等阻碍，难以实现其真实价值。
  1.流转受让主体及范围有待进一步拓展
  宅基地使用权流转范围受到限制，影响其流转价值的增值。随着宅基地“三权分置”改革的推进，虽然在试点地区流转受让主体不再限于本集体内部，但其流转范围仍受到严格限制，有的地方限制在县域范围内，有的地方限制在市域范围内，且向市民或城市资本流转是带有附加条件的流转，仍不能形成市场发挥资源配置决定性作用的交易环境。对流转受让主体、流转形式以及流转后的用途进行严格限制，不同程度地限制了使用权流转市场的发展进程。虽然部分地区适当拓宽了宅基地使用权流转范围，但是还需要政府调剂，通过地票、增减挂钩等形式在县域或市域内进行有调节的流转，没有实现使用权流转的完全自由入市，无法建立城乡统一的建设用地市场，无法实现同地同权、同地同价，这影响了宅基地财产权能的实现，限制了其对农民收入增长的促进作用。
  2.农村产业发展出现同质化与缺乏可持续性
  宅基地使用权流转助推闲置宅基地要素高效配置，其用途不断拓展，能有效推动一二三产业融合，但是农村产业发展不同程度地出现同质化，缺少地方特色。农产品加工多以初级加工业为主，产品附加值较低，有待进一步提高农产品加工技术含量，进行精深加工、品牌塑造，提高产品附加值。城市资本向农村集聚，带动农村新产业新业态发展，同时也给农村经济社会发展带来了新问题。有些城市闲置资本依托农村闲置宅基地资源，利用国家支持农村宅基地制度改革的政策，短期内在农村快速开展项目开发，甚至有部分投机资本趁机到农村进行投机性投资，产生了一批发展潜力不足、不具可持续性的农村产业项目，从长远来看不利于农村经济发展，不利于农民持续增收。
  3.使用权流转期限存在不确定性
  流转期限的不确定性及流转期限届满后的处置问题，影响了人才、资本、技术等要素向农村流动的积极性。一方面，对于宅基地流转期限国家没有相关法律法规进行明确界定；另一方面，对于宅基地流转期限届满的处置，尤其是对于跨集体流转宅基地期限届满的处置问题，也没有相关法律法规对其进行界定。如果按照城市国有建设用地的规定，到期后自动续期，那么土地流转就成了变相土地买卖；如果期限届满不自动续期，那么宅基地上的房屋处置及其所有权实现又难以处理。这些不确定性因素限制了投资周期较长的项目在农村落地的积极性，阻碍了人才、资本、技术等要素向农村流动，一定程度上削弱了宅基地流转对农民收入增长的促进作用。
  4.宅基地抵押贷款融资能力受限
  一是第三方宅基地价值评估体系缺位，导致抵押融资金额基本由银行单方面决定，农民缺少与银行议价的主动权，降低了宅基地使用权融资能力，减弱了其对农民收入增长的促进作用。二是一旦贷款农民因经营等问题发生违约，由于对宅基地流转及用途的种种限制，银行很难处置作为抵押标的物的宅基地使用权，难以有效实现其债权，影响了银行对农村宅基地抵押贷款的积极性，导致宅基地抵押贷款利率等相关成本偏高，宅基地使用权抵押融资能力低于正常水平。三是宅基地抵押贷款融资能力受限一定程度上影响了农民以宅基地抵押贷款的积极性。总之，宅基地使用权抵押融资能力受限不利于其对农民收入增长的促进作用。
  三、深化宅基地“三权分置”改革、促进农民收入增长的政策建议
  宅基地“三权分置”改革克服了“两权分离”产权安排下的制度缺陷，对农村闲置宅基地资源的合理配置及高效利用具有推动作用，有助于激发农村经济社会发展的内生活力，为农民增收提供了有效途径。所有权、资格权、使用权分别通过虚位权能实现机制、潜在价值显化机制、多元化流转机制促进农民收入增长。不同经济发展水平的地区，应根据不同的区位条件、自然禀赋、文化资源等采取不同的宅基地利用方式，促进农民增收。经过近6年的试点实践，宅基地“三权分置”改革取得了一系列富有成效的实践成果，为后续宅基地“三权分置”改革深化提供了经验借鉴。但宅基地的不同权能在促进农民收入增长过程中，仍面临所有权虚位权能实现“难”、资格权潜在价值显化过程“杂”、使用权多元化流转遇“阻”等现实困境，如何破解这些困境以增加农民收入，值得重点关注。
  （一）激发所有权实现动能
  宅基地所有权实现是促进农民收入增长的重要路径。激活入市动力、加强集体经济组织队伍建设、自主盘活宅基地、完善集体收益分配及监督机制，能有效激发所有权实现动能。
  1.激活宅基地转为集体经营性建设用地直接入市动力
  加强顶层设计，完善地方政府绩效考核机制，将农村闲置宅基地入市情况纳入地方政府绩效考核指标体系，增强其推动农村集体经营性建设用地入市的积极性。树立榜样、示范引领，将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市成效好的村庄树立为典型，加强其示范引领作用。普及法律知识，加强宅基地的集体所有属性宣传，让集体成员明确村集体经济组织作为所有权主体代表，有权代替集体成员对宅基地等集体建设用地行使占有、使用、处分、收益的权利，进一步明晰集体经济组织对农村宅基地的监督及管理权力，保障所有权的有效实现。激发地方政府和集体经济组织将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地直接入市的动力，带动农民增收。
  2.加强集体经济组织成员队伍建设
  普及科学文化知识及职业技能培训，全面提高农村集体经济组织成员的素质。开展创新创业指导及经营管理交流会，聘请有成功经验的集体经济组织成员为创业导师，进行创业指导和经营管理培训，提高集体经济组织经营能力，增强其开发利用农村闲置宅基地资源的能力。加强集体经济组织队伍建设，建立科学合理的人才选拔机制，将有能力、有担当的集体成员纳入集体经济组织队伍，带领全体集体成员充分发掘闲置宅基地资源的财产价值。
  3.村集体内部成员自主盘活宅基地
  一是将闲置宅基地复耕复垦，通过增加耕地面积根据“占补平衡”获得更多建设用地指标，根据增减挂钩政策进行建设用地指标跨区域流转，可以有效实现传统农区闲置宅基地价值。二是培育乡村能人、新乡贤，其对农村经济生活更熟悉，更能发现开发利用闲置宅基地的机会。此外，支持农业产业合作社、家庭农场等新型农业经营主体利用闲置宅基地发展多元化、综合性农业社会化服务业，也不失为传统农区闲置宅基地开发利用的一条可行路径。
  4.完善收益分配及监督机制
  制定科学合理的收益分配制度，建立健全集体经营性建设用地入市等集体收益分配机制，通过法律法规或政策文件明确收益在农民与集体之间的收益分配比例，激发集体经济组织对闲置宅基地开发利用的积极性。建立收益分配监督管理机制，监督集体经济组织在集体土地入市、开发及收益分配过程中的各项行为，保障广大农民的知情权、参与权、监督权。确保集体收益分配公平公正、公开透明，既要保障集体利益，又要保障农民个体利益。
  （二）激活资格权潜在价值
  完善法律法规、多举措拓展退出资金来源、推进宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地资格权潜在价值。
  1.制定法律准则规范宅基地资格权认定
  制定全国统一的宅基地资格权认定基本准则，鼓励村集体制定规范的自治规则，建立国家法律准则与村集体自治规则相结合的资格权认定标准。允许不同村集体在国家基本法律准则框架下，根据当地现实情况、风俗习惯采取多元化资格权认定办法，既要遵循资格权认定标准，又要具体问题具体分析、特殊情况特殊对待。既要保证广大集体成员的权益不受损害，又要保证权益分配的合理性，保障宅基地潜在价值顺利实现。依法公平公正认定资格权，确保农民财产权益实现，促进农民财产性收入增长。
  2.多措并举拓展宅基地退出资金来源
  一是积极利用银行抵押贷款，尝试将闲置及退出的宅基地转为集体经营性建设用地抵押贷款，利用贷款资金补偿宅基地有偿退出，同时利用抵押贷款资金开发退出的闲置宅基地，将集体经济做大做强，形成集体经济增长与宅基地资格权有偿退出的良性循环。二是政府提供部分财政资金，联合社会资本发掘农村的旅游文化等禀赋资源，进行集聚安置，集约节约用地，将结余建设用地指标入市增加资金来源。三是借鉴安徽省金寨县将扶贫资金与拆迁安置相结合的做法，统筹使用政策支持资金，助力农村闲置宅基地资源利用。四是制定合理的退出补偿标准，确保农民在宅基地资格权退出过程中权益不受损害，切实发挥其带动农民财产性收入增长的作用。
  3.推进配套改革，维护弱势成员的基本生活保障
  一是推进以户籍制度改革为主的配套改革，让进城务工农民在工作、医疗、教育等方面与市民享受同等权利，为他们提供同等基本社会公共服务。二是针对不愿退出宅基地的成员，制定多元化、包容性的补偿安排，尝试将房屋和宅基地就近调换，在集中连片开发区域以外的地区安排宅基地进行安置，并给予房屋拆迁补偿。三是针对农村老弱病残等群体，预留部分拆迁补偿资金作为托底资金，建立公租房，为经济困难的成员提供居住保障住房，只有居住权，没有所有权。此外，对于特困成员，应建立困难成员档案，利用相关扶贫政策，适当给予帮扶救助，保证其基本生活水平不下降。
  （三）畅通使用权流转通道
  宅基地使用权流转在促进农民收入增长中发挥着非常重要的作用，只有其流转顺畅，才能有效实现闲置宅基地的真实价值。规范流转秩序、扩大流转半径、发展特色优质产业、明确流转期限、提升抵押贷款能力等措施，能够畅通使用权流转通道以实现其真实价值。
  1.规范使用权流转秩序，扩大流转半径
  发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立区域宅基地使用权流转及闲置房屋交易平台，维护公平、公开、公正的宅基地使用权流转秩序，强化市场对宅基地使用权的配置，形成以供求为价格形成机制的使用权流转市场。让更多元交易主体参与宅基地使用权流转，创新流转方式，进一步拓展使用权流转范围，畅通宅基地使用权流转，实现宅基地使用权价值增值，带动农民收入增长。
  2.建立农村产业项目库，发展特色优质产业
  建立优质产业项目库，严格产业入库筛选程序，强化筛选力度，加强项目评审、专家评估等前期工作，避免投机等低质量项目落地，重点发展前景好、科技含量及附加值高、具有可持续性的农村产业项目。利用闲置宅基地，结合当地自然景观、生态康养、文化教育等资源，推动一二三产业融合发展。重点打造能够发扬地方特色、凸显地方文化、具有带动作用的优质产业，以此带动其他配套产业联动发展，带动农村经济繁荣，促进农民收入增长。
  3.完善法律法规，明确使用权流转期限
  针对宅基地使用权流转期限不清晰等问题，应尽快完善现行法律法规细则，明确宅基地使权流转期限。扫除城市资本、人才、技术向农村流动的障碍，加强政策扶持，促进其与农村闲置宅基地资源有机结合，为农村经济社会发展注入新动能，带动农民增收。
  4.破除机制障碍，提升使用权抵押贷款能力
  加快推进第三方宅基地价值评估体系建设，合理评估宅基地价值，增加农民在宅基地抵押贷款中的议价能力。由政府联合第三方担保平台，为农民宅基地抵押贷款提供担保，分担银行在债权实现过程中的风险，增加银行对宅基地使用权抵押贷款的积极性。建立风险预警机制，防范宅基地抵押贷款金融风险，促进宅基地抵押担保贷款有序运行。克服宅基地抵押贷款中的各种困难，提升宅基地抵押贷款能力，提高农民利用闲置宅基地抵押贷款的积极性，缓解信贷约束，实现创富增收。（本文首发于《改革》2021年第10期，第41~56页。此版本有删减，且略去了参考文献）