朱晓峰：实现新阶段农业发展目标面临的挑战与对策

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朱晓峰（中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）

  一、实现新阶段农业发展目标面临的主要挑战
    1.新阶段我国农业发展受耕地和水资源短缺的制约趋紧，推进新阶段农业发展，同时面临一连串的挑战。近十几年来，耕地和水资源短缺对我国农业发展的制约非但没有得到缓解，反而越来越趋紧。根据国土资源部公布的数据，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩，人均耕地面积仅1.35亩，不及世界平均水平的1/2。与1996年相比，我国人均耕地面积减少了15%。2000年至2010年，全国人均水资源拥有量下降了20%以上。目前我国人均水资源拥有量只有2100立方米，不及世界人均水平1/3， 按农业部门的估计，农业用水每年缺口达300亿立方米。由于新阶段我国人口规模将继续增长，到2020年人口总量预计控制在14.5亿，比2012年增加1亿人，加上工业化和城镇化加速造成耕地减少和用水增加，势必加剧耕地和农业水资源的紧缺。新阶段我国农业发展存在的突出问题，主要表现为“二偏高”和“十偏低”。所谓“二偏高”，一是实现经济增长和农业奇迹，特别是粮食产量“九连增”的生态环境成本偏高。有调查显示，目前全国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，“工业三废”污染耕地近1000万公顷，不同程度遭农药污染的农田面积达1.36亿亩。二是农产品产后损失率偏高。根据农业部农产品加工局的调查，现阶段我国农户储粮损失率超过7%，蔬菜、马铃薯产后损耗超过15%，水果超过10%，每年有超过1亿吨的蔬菜、超过1200万吨的水果和1400万吨的马铃薯在收获后被浪费，粮食损失达400亿～500亿斤，按现行市场平均价格计算，损失超过3000亿元。所谓“十偏低”，一是农业劳动生产率偏低。据中国科学院中国现代化研究中心的测算，2008年我国农业劳动生产率与工业劳动生产率相差11倍，仅为发达国家的2%。二是农业用水效率、化肥利用率、耕地有机质含量、以及高产田比重偏低。目前，我国农业灌溉水有效利用系数为0.5,低于发达国家0.7-0.8的水平。根据农业部门监测，没有实行测土配方施肥的棉油作物，氮、磷、钾肥平均利用率分别为31%、18%、45%。由于长期以来大量施用化肥，耕地质量持续下降。从全国来看，目前高产田仅为基本农田的30%左右。三是种植业适度规模经营比重偏低。到2012年底，全国经营耕地规模100亩以上的专业农户占农户总数的比重只有1.4%。四是农业科技成果转化率和农业科技进步贡献率偏低。目前，我国农业科技成果转化率比发达国家低约40个百分点，农业科技进步贡献率比发达国家低20个百分点左右。五是农产品加工业产值与农业总产值之比以及农产品深加工比重偏低。2010年，我国农产品加工业产值与农业总产值比为1.7：1，低于发达国家2-4：1的水平。六是农业企业的集中度偏低。从作为农业基础性核心产业的种业看，目前我国的种子企业还有6296家，但在跨国种子公司进军我国种子市场的背景下，国内种子企业规模小、市场占有率低、研发能力弱的问题非常突出。从农产品加工业看，规模以上企业仅占全部农产品加工企业数量的24%，年销售收入过100亿元的企业仅有21家，过500亿元的企业仅有4家，过1000亿元的企业仅有2家，进入世界500强的企业只有1家。七是农业产业化带动农户比重及建立合理利益分享机制的农业产业化组织比例偏低。根据农业部统计监测，近年来以龙头企业为主的各类农业产业化组织，带动农户占全国农户总数的比重约为40%。到2011年，采取可分配盈余按交易量返还的农民专业合作社11.5万个，仅为合作社总数的22.6%。八是新型业态的现代农业发展水平偏低。数字农业和精准农业、网络农业、农业电子商务与现代物流融合发展的新型农业物流业、转基因农业、有机农业、旅游农业、低碳农业等应用高新技术或具有新型业态的现代农业已经是发达国家的现代农业体系不可或缺的组成部分，成为引领21世纪现代农业发展的重要力量，但这些应用高新技术或具有新型业态的现代农业在我国的发展刚起步不久，局限于少数试验示范地区。九是农业主产区特别是粮食主产区地方政府的公共财政能力偏低。2010年，粮食生产大省黑龙江的17个全国粮食大县，人均财政支出为2982.5元，远低于全省7019.1元的人均财政支出水平。十是政府农业投入比重偏低。其一，国家财政支农支出占财政支出的比重长期偏低。1990—2010年，国家财政支农支出占财政支出比重达到10%的年份只有3年，有13年低于9%。从国外的情况看，中等收入国家财政支农支出占财政总支出的比重，一般在10%以上。其二，我国财政支农支出占农业增加值的比重偏低。目前我国财政支农支出占农业增加值的比重约为12%。
    2.农业改革的系统性、针对性、战略性有待增强。新阶段全面实现农业增产、农民增收、农业增效、农产品质量安全、农业竞争力增强、农业可持续发展等农业发展目标，一方面，需要加强农民增收政策、农产品质量安全政策、农业增效政策、农业竞争力增强政策等具有一致性和互补性的农业政策之间的衔接，从而获得新阶段农业政策的协同效应。另一方面，需要处理好相关农业政策之间现实及潜在的矛盾关系：一是处理好农业增产政策与农民增收政策之间的关系，避免新阶段粮食以及重要农产品增产不增收。二是处理好农产品数量安全政策与质量安全政策的关系，避免新阶段以农产品质量安全水平下降为代价获得农产品数量安全，或以农产品有效供给水平下降为代价提高农产品质量安全水平。三是处理好农业可持续发展政策与确保国家粮食安全和重要农产品有效供给政策之间的关系，避免新阶段继续以农业不可持续为代价确保国家粮食安全和其它重要农产品有效供给，或以牺牲国家粮食安全为代价推行农业资源环境友好和生态建设政策。四是处理好扩大农业开放与维护农业产业安全的关系,既要积极利用境外资源、资本和市场促进新阶段我国农业发展，也要避免以损害我国农业产业安全为代价满足农产品进口及利用外资需求。
    3.农业“走出去”的总体水平偏低，农业“引进来”的风险管理亟待加强。近年来我国农业“走出去”已初见成效，但农业“走出去”局限于黑龙江、浙江、广西、湖北等少数省份，农业对外投资的总体水平偏低，利用国外农业资源和就业空间，缓解我国人多地少矛盾的作用并不显著。相对而言，现阶段我国农业利用外资水平远高于农业对外投资水平。截至2011年，我国农、林、牧、渔业对外直接投资存量共计34.2亿美元，而我国农、林、牧、渔业外商投资企业注册资本（外方）达202亿美元。从农产品国际贸易看，一方面，多年来我国大多数出口农产品的质量在国际市场上缺乏竞争力；另一方面，我国农业在国际竞争力还比较弱的情况下扩大市场开放，造成近年来农产品净进口范围迅速扩大以及农产品贸易逆差大幅度增加。
    二、新阶段加快我国农业发展的对策
    1.建立依靠深化农业改革和有序扩大农业开放，促进新阶段农业发展的共识。巩固我国改革开放以来农业发展来自不易的成就，实现“十二五”和2020年农业发展的既定目标，首先要建立新阶段农业发展指导思想的共识。只有推进农业改革和有序扩大农业开放，才能消解新阶段农业发展的阻力和压力，增强新阶段农业发展的动力和活力，更好地发挥农业发展的各级政府主体、传统和新型的经济主体以及社会主体在农业发展中的作用，形成实现新阶段农业发展目标的合力。只有推进农业改革和有序扩大农业开放，才能避免政府失灵和市场失灵，理顺新阶段农业发展中的政府与市场关系，发挥好政府规划引导、保护支持和调控农业发展，市场有效配置农业生产要素和平衡农产品供需的作用。只有推进农业改革和有序扩大农业开放，才能建立健全有效化解新阶段我国农业发展的耕地和水资源紧约束，切实解决农业发展进程中“二偏高”和“十偏低”问题的体制机制和政策体系。
    2.完善新阶段农业改革的系统设计。主要从以下六个方面增强新阶段农业改革的系统性：其一，统筹新阶段的城镇化与农业现代化,把解决农业劳动生产率偏低和种植业适度规模经营比重偏低的问题，与有序推进农业转移人口的市民化紧密结合起来。其二，基于鼓励不同类型农业发展主体积极参与新阶段农业发展，汇集农业多元发展主体的正能量，实施新阶段农业发展主体结构优化政策。其三，统筹安排新阶段的农业支持政策。一要按照农产品生产经营主体类型差别，实行分类支持政策。二要按照农业生产、储备、加工、流通各领域的现代化需求，合理配置政府掌握的现代农业建设资源。其四,优化新阶段农业发展的手段配置。一要加强行政手段和法律手段的衔接和协调，提高政府农业决策的科学性、透明度和有效性，加强农业行政执法能力建设，完善农业法规体系，依法行政，提升我国农业法治水平。二要优化经济手段的配置组合，加强农业财政投资、农业财政补贴、农业信贷、涉农税费、政府涉农奖励的综合配套运用，增强经济手段对各类农业发展主体的行为激励和导向作用。三要完善农业科技手段与相关法律手段和经济手段的配套运用，进一步强化新阶段农业发展的科技创新驱动。其五,健全新阶段加快农业发展的机制体系。这个机制体系主要包括：最严格的耕地和水资源保护机制、农业有序扩大开放机制、农业转移人口市民化的有序推进机制、农业生产经营主体结构优化机制、农产品产后损失浪费治理机制、政府农业投入稳定增长机制、农业科技创新驱动发展机制、农作物种子产业、农产品加工业、农业物流业等战略性产业跨越发展机制、农业企业竞争力增强机制、农民收入持续快速增长机制、农产品质量安全保障机制、农业和粮食主产区利益补偿机制、现代农业发展利益合理分享机制。其六，优化现代农业综合配套改革的顶层设计，在东、中、西部和东北地区分别选择典型省区，开展现代农业综合配套改革试验，为在全国范围实行系统的农业改革积累经验。
    3.提高新阶段农业改革的针对性。“十二五”后期，针对农产品产后损失浪费严重的问题，实施减少农产品产后损失浪费的国家行动。既要努力减少餐桌上的浪费,也要有针对性地减少农产品储藏、加工和流通环节的浪费。针对化肥利用率偏低的问题，进一步开展测土配方施肥工作。针对农业用水效率偏低问题，将农业工程节水和制度创新节水结合起来。针对农业生产中不合理施用农药问题，开展主要农作物施用农药的专项整治行动。针对耕地质量下降的问题，完善耕地保护政策，制订颁布国家耕地质量管理条例。针对工业化、城镇化、农业现代化造成农业生态环境破坏以及农田污染严重的问题，建立农业生态环境补偿和修复机制，尽快安排启动污染农田治理修复工程。针对农业科技进步贡献率和成果转化率偏低的问题，积极推进农业科技体制改革，加快建立新型农业科技推广机制，加强对农业科技成果转化与产业化的政策支持以及农科教的统筹协调。针对我国种子企业和农产品加工企业规模小，技术和管理水平低的问题，制定实施我国农作物种子产业和农产品加工业的组织结构优化政策。针对农业和粮食主产区地方政府的公共财政能力偏低的问题，研究推进中央对省以及省管县财政体制改革，建立对农业和粮食主产区的利益补偿制度。针对农业产业化发展利益分配不合理的问题，一方面，落实好近年来国家对农民专业合作社发展的一系列扶持政策，另一方面，加强对农民专业合作社发展的指导，为新阶段农民专业合作社的发展提供内生动力。针对当前我国应用高新技术和具有新型业态的现代农业发展水平偏低的问题，制定全国性或地方性的分类发展规划，研究出台扶持数字农业和精准农业、网络农业、新型农业物流业、转基因农业、有机农业、旅游农业、低碳农业发展的专门政策。
    4.推进新阶段战略性农业改革。一是积极推进新阶段我国农业科技创新和先进适用农业科技成果的产业化。一方面，实施好“中国农业科学院科技创新工程”；另一方面，落实对农业科技成果转化和产业化的政策性金融支持，加快推动农业科技成果转化为现实生产力。二是加强我国现代农作物种子产业、现代农产品加工业、新型农业物流业三大战略性产业的发展路径、发展模式、发展机制与政策安排研究，谋划新阶段我国农作物种子产业、农产品加工业、农业物流业的跨越式发展。三是以新阶段农业发展目标为导向，完善农业发展的组织制度体系、机制体系和政策体系。四是抓紧出台加快新阶段农业发展的若干战略性举措。其一，抓紧完善和实施全国高标准农田建设规划，确保到2020年建成并管护好8亿亩高标准农田，夯实新阶段国家粮食安全和棉花、油料、糖料等重要大田农作物稳定增产的基础。其二，加大政府对新阶段现代农业发展的投入，将国家财政支农支出占财政总支出的比重提高并保持在不低于10%的水平，逐步提高国家财政支农支出占农业增加值的比重，从2013年起每年提高一个百分点，到2020年提高到20%左右。政府新增农业投入，应向新阶段农业发展的关键领域和重点对象适度倾斜。其三，总结“大农业”行政管理体制改革的试点经验，适时在全国范围推进农业行政管理体制改革。其四，以促进专业农户、家庭农场、农民专业合作社发展为重点，实施农业生产经营主体结构优化政策。以提高国家和省级农业产业化龙头企业的核心竞争力为导向，落实对农业产业化龙头企业的各项扶持政策，加快形成新阶段现代农业发展的主力军。
    5.改善和加强新阶段农业扩大开放的管理。以有序扩大新阶段农业开放为管理目标，从农业“引进来”和“走出去”两个方面改善和加强新阶段农业扩大开放的管理。改善和加强新阶段农业“引进来”的管理，一要根据《反垄断法》，加强发达国家跨国公司进军我国农业领域的准入管理、并购行为管理与经营行为监管，切实维护新阶段我国农作物种子产业、农产品加工业、农业生产性服务业等战略性农业产业的安全。二要改善粮食、棉花等重要农产品的进口关税配额管理，把粮食、棉花等重要农产品的国内市场波动预警与进口关税配额管理结合起来，发挥好农产品进口关税配额管理防范进口冲击和促进国内市场平衡的作用。三要建立全国和区域性农业产业损害预警机制，对未纳入现行进口关税配额管理办法的农产品，预期大量进口会对国内生产形成显著冲击的，要利用反倾销、反补贴和贸易救济措施等WTO农业规则，加强农业保护，化解农业扩大开放条件下的经济和社会风险。四要全面提高我国农产品质量安全标准，缩小国内标准与发达国家标准的差距，依据WTO《SPS》协定和《TBT》协定，加强进口农产品和食品的卫生安全检验检测，确保进口农产品和食品的卫生和质量安全。
    改善和加强新阶段农业“走出去”的管理，首先要认清我国实行全方位外交战略背景下农业走出去的机遇和挑战。二要制定新阶段农业“走出去”的国家战略，明确新阶段农业“走出去”的目标以及“走出去”的行业和目的地优先序。三要改善政府对农业企业、农民及其专业合作经济组织“走出去”的服务，农业部、商务部等政府部门应跟踪监测并且及时发布有关农产品出口市场、对外农业技术和劳务输出及合作、对外农业投资的动态信息，从资金、技术、企业家和农民培训等方面着手，全面加强政府对新阶段农业“走出去”的支持。四要支持不同类型省区选择能充分发挥本地优势的农业“走出去”模式，完善农业投资型、农业劳动力输出型、农业技术输出型、农产品出口创汇型等农业“走出去”模式，重点支持境外农业资源开发、农业技术和劳动力对外输出及合作，建立农产品国际营销网络等农业“走出去”模式，加大对国内不同类型所有制农业企业“走出去”的扶持，加快形成一批对国内和国外农业区域发展有突出贡献的农业跨国公司。
    6.支持不同类型省区从实际出发，选择深化农业改革和有序扩大农业开放的时间表和路线图,探索具有地域特色的农业现代化道路。东北地区发展现代农业拥有显著的土地资源优势和垦区农业现代化水平领先的有利条件。黑龙江省要抓住先行开展现代农业综合配套改革试验的机遇，在东北地区率先建成可持续和开放型的现代化大农业。山西、湖南、四川、云南等人均耕地资源稀缺但是农业生物多样性丰富的中西部地区，要抓住实施中部崛起战略和西部大开发战略以及扩大中西部对外开放战略的机遇，推进农业和农村经济结构的战略调整，加快现代特色农业、现代农产品加工业和新型农业物流业的发展。广东、山东、浙江等农业现代化的外部环境和基础条件较好、重点领域的农业改革试点已积累了一定经验、农业开放水平较高的东部地区，应在全国率先实行和完善“大农业”行政管理体制，加强对农业合理利用外资以及实施农业“走出去”战略的支持，积极推进现代农业示范园区建设，提高外向型农业以及高科技农业和新型业态的现代农业发展水平，按照“四化同步”发展要求，对省、市、县地方政府推进现代农业发展的行为实行绩效管理，争取提前全面实现农业现代化的发展目标。（来源：《经济要参》2013年5月29日）